DNU 211/16 (derogar el artículo 52 de la ley 27.198 (Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 20 16) y concretar un canje de la letra intransferible vencimiento 2016 por otro instrumento que implique mejorar las condiciones del Tesoro nacional.

• 25 febrero, 2016
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SUMARIO: Declaración de validez del decreto 211 de fecha 22 de diciembre de 2015, por el que se deroga el artículo 52 de la ley 27.198 –Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2016–. (21-J.G.M. -2015.) I. Dictamen de mayoría. II. Dictamen de minoría. I Dictamen de mayoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 21-J.G.M.-2015 referido al decreto 211 del Poder Ejecutivo nacional, del 22 de diciembre de 2015, mediante el cual se dispuso derogar el artículo 52 de la ley 27.198 (Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2016) y concretar un canje de la letra intransferible vencimiento 2016 por otro instrumento que implique mejorar las condiciones del Tesoro nacional. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto 211 del Poder Ejecutivo nacional, del 22 de diciembre de 2015. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 21-J.G.M.-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 211/2015, por el cual se dispuso derogar el artículo 52 de la ley 27.198, de presupuesto general de la administración nacional para el ejercicio 2016, y concretar el canje de una letra intransferible vencimiento 2016 por otro instrumento que implique mejorar las condiciones a cargo del Tesoro nacional. De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con la que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando las circunstancias hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Cuestiones preliminares Con carácter previo al análisis de la validez del decreto 211/2015, corresponde referirse brevemente a la cuestión vinculada al artículo 52 de la ley 27.198, a fi n de ponderar las razones y la urgencia que el nuevo titular del Poder Ejecutivo nacional tuvo a bien considerar para dictar el decreto en cuestión. Así las cosas, debemos recordar que a través del artículo 52 de la ley 27.198, la anterior administración había considerado pertinente autorizar a que el entonces Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (actual Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas) pudiera colocar con imputación a la planilla anexa al artículo 34 de la referida ley, una letra intransferible al Banco Central de la República Argentina disponiendo además que tal instrumento sería integrado con los fondos correspondientes al capital que recibiría el Banco Central de la República Argentina al vencimiento de la letra intransferible vencimiento 2016. La norma en cuestión establecía: “Autorízase al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a colocar, con imputación a la planilla anexa al artículo 34 de la presente ley, al Banco Central de la República Argentina, una letra intransferible, denominada en dólares estadounidenses, amortizable íntegramente al vencimiento, con un plazo de amortización de diez (10) años, que devengará una tasa de interés igual a la que devenguen las reservas internacionales del Banco Central de la República Argentina por el mismo período, hasta un máximo de la tasa LIBOR anual, menos un (1) punto porcentual y cuyos intereses se cancelarán semestralmente. El referido instrumento será integrado con los fondos correspondientes al capital que recibirá el Banco Central de la República Argentina al vencimiento de la letra intransferible vencimiento 2016, emitida por la resolución conjunta 4 de la Secretaría de Hacienda y 1 de la Secretaría de Finanzas de fecha 5 de enero de 2006, que se producirá el 3 de enero de 2016” (artículo 52 de la ley 27.198). Tal como fue advertido en el decreto 211/2015, de emitirse el referido instrumento, éste deberá ser integrado con los fondos correspondientes al capital que reciba el BCRA al vencimiento de la letra intransferible vencimiento 2016, que fuera emitida por la resolución conjunta 4 de la Secretaría de Hacienda y resolución 1 de la Secretaría de Finanzas, ambas del entonces Ministerio de Economía y Producción, del 5 de enero de 2006, y cuyo vencimiento operó el 3 de enero de 2016. Ahora bien, el esquema creado por el artículo 52, de la ley 27.198, infringió de forma manifi esta la prohibición que pesa sobre el BCRA respecto a que dicha entidad no puede bajo ninguna circunstancia, salvo las excepciones que habilita su carta orgánica en su artículo 20, prestar dinero al gobierno nacional (artículo 19, inciso a) de la carta orgánica del BCRA) tal como el artículo mencionado contrariamente permitió. De convalidarse los efectos del artículo 52 de la ley 27.198, se afectarían sin más los fi nes que persigue el BCRA y que su carta orgánica reclama como irrenunciables en su artículo 3° al disponer que “el banco tiene por fi nalidad promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad fi nanciera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”. En las condiciones expuestas, la situación de gravedad institucional presentada exigía una pronta y urgente adecuación por parte del nuevo titular del Poder Ejecutivo, pues advirtió que, tal como surge de los considerandos del decreto, el canje de las letras intransferibles vencimiento 2016 no puede hacerse jamás con fondos del Banco Central de la República Argentina debiéndose, en todo caso, buscar otra alternativa legal y viable para lograr tal propósito. Como consecuencia de ello, al efecto de asegurar en forma fi el y oportuna las garantías señaladas que hacen, evidentemente, al interés general de la sociedad y al estar el Congreso de la Nación en receso hasta el 1° de marzo de 2016, el presidente de la Nación en acuerdo general de ministros consideró impostergable corregir las irregularidades indicadas mediante el dictado del decreto 211/2015. 3. Objeto del decreto 211/2015 El decreto 211/2015 derogó el artículo 52 de la ley 27.198 por resultar contrario al régimen propio del Banco Central de la República Argentina y afectar así, los fi nes de dicha institución. Sin embargo, y a fi n de no incurrir en diversos incumplimientos vinculados a las letras intransferibles vencimiento 2016, el mismo decreto previó acertadamente que durante el ejercicio del año 2016 se concrete un canje de la referida letra por otro instrumento que implique un mejoramiento de condiciones a cargo del Tesoro nacional. Todo ello dispuso el decreto, dentro del marco establecido por el artículo 65 de la ley 24.156 y sus modifi catorias (ley de administración fi nanciera y de los sistemas de control del sector público nacional) y sobre las atribuciones conferidas a la Secretaría de Hacienda y a la Secretaría de Finanzas, ambas del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Por otra parte, el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos que la medida se dictó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional, y de acuerdo con los artículos 2º, 19 y 20 de la ley 26.122. En consecuencia menester es verifi car que se cumplan los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 211/2015 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 2/2016. Asimismo, está acreditado que el decreto 211/2015 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 11 de enero de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación justifi – cada o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 211/2015, resulta evidente que tanto la situación de gravedad institucional como el interés general de la sociedad comprometido motivaron su dictado bajo un estricto cumplimento de pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 211/2015 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cá- mara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cá- mara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1° de la resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 211/2015 se erige como efi caz solución legislativa –de carácter urgente– que busca garantizar el respeto de la legalidad, el buen funcionamiento del gobierno y la protección de los derechos e intereses de toda la sociedad. 6. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 211/2015, siendo que la naturaleza de la situación planteada hacía imposible seguir los trá- mites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 211, del 22 de diciembre de 2015. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas.