Expediente 30-JGM-2015 referido al decreto 275 del Po-der Ejecutivo nacional

EXPTE 30-JGM-2015
DICTAMEN DE MAYORÍA
Honorable Congreso:
La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artícu-los 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 30-JGM-2015 referido al decreto 275 del Po-der Ejecutivo nacional, del 1° de febrero de 2016, mediante el cual se suspendió, desde el 1° de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016 inclusive, la aplica-ción de las disposiciones contenidas en el decreto 814, del 20 de junio de 2001, y sus modificatorios, respecto de los empleadores titulares de establecimientos edu-cativos de gestión privada que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial conforme las disposiciones de las leyes 13.047 y 24.049.
En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que opor-tunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguien-te proyecto de resolución:

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVEN

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto 275, del 1° de febrero de 2016.
Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposi-ciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

Sala de comisión, 23 de febrero de 2016.
INFORME

1. Introducción
Por medio del expediente 30-JGM-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remiti-do a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Consti-tución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 275/2016, por el cual se dispuso suspender, desde el 1° de enero de 2016 hasta el 31 de di-ciembre de 2016 inclusive, la aplicación de las disposiciones contenidas en el de-creto 814, del 20 de junio de 2001, y sus modificatorios, respecto de los empleado-res titulares de establecimientos educativos de gestión privada que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial conforme las disposiciones de las leyes 13.047 y 24.049.
De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Cons-titución Nacional.
La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control estableci-do por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Co-misión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea ele-vado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.
Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el le-gislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trá-mites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser some-tido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condi-ción de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes.

2. Objeto del decreto 275/2016
El decreto bajo análisis, como quedó dicho, suspendió, desde el 1° de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016 inclusive, la aplicación de las disposiciones contenidas en el decreto 814, del 20 de junio de 2001, y sus modificatorios, respec-to de los empleadores titulares de establecimientos educativos de gestión privada que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial conforme las disposiciones de las leyes 13.047 y 24.049.
Por otra parte, el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párra-fo de los considerandos que la medida se dicta en uso de las facultades conferidas por los artículos 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional y 2°, 19 y 20 de la ley 26.122.
En consecuencia, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia.

3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales
a) Requisitos formales
El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece una serie de requisi-tos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación.
El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabi-nete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal.
Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde con-siderar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previs-tas en la norma constitucional.
En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 275/2016 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 23/2016.
Asimismo, está acreditado que el decreto 275/2016 fue remitido en tiempo y for-ma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 3 de febrero de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

b) Requisitos sustanciales
Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan «circunstancias excepcionales» que requieran pronto remedio y que sea «imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes».
De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesi-dad y urgencia de que se trate.
Vale recordar, que en el célebre caso «Verrocchi» la Corte Suprema de Justicia, sos-tuvo que «para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legis-lativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de es-tas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordina-rio previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes» (Fallos, 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°).
Más adelante en el tiempo, en la causa «Risolía de Ocampo» la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de nece-sidad y urgencia al expresar que «uno de los requisitos indispensables para que pue-da reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determi-nados individuos» (Fallos, 323-1934, 2/8/2000).
Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas in-terpretativas emanadas del tribunal cimero.
En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y ur-gencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permiti-do a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo se-gundo, no.
Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 275/2016, resulta evidente que tanto la situación de gravedad y excep-cionalidad como el interés general de los sectores comprometidos, motivaron su inmediato dictado bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que regla-mentan su procedencia.
Además, cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con el mismo carácter y exactamente el mismo propósito. Así, y según se recuerda en los considerandos del reglamento bajo análisis, se han emitido previa y sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 1034/01, 284/02, 539/03, 1806/04, 986/05, 151/07, 108/09, 160/11, 201/12, 249/13, 351/14 y 154/15.
Esta situación da cuenta que a lo largo de quince años se mantuvieron las mismas políticas legislativas para evitar que la aplicación del decreto 814/01 genere un incremento en las partidas presupuestarias provinciales afectadas a los aportes estatales en momentos que las mismas están efectuando ingentes esfuerzos por incrementar los recursos asignados a educación, según las demandas de la ley de financiamiento educativo 26.075 y por mantener el equilibrio fiscal, tal cual se es-tablece en la motivación del decreto 275/2016.
Por lo tanto, la suspensión del decreto 814/01 se erige como un instrumento apto de política uniforme en beneficio de los intereses de los empleadores titulares de establecimientos educativos de gestión privada que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial, evitando, por consiguiente, que la situación puede ocasionar no sólo un detrimento en la calidad educativa, sino también en el nivel de empleo de este sector, lo que no resulta deseable.

4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes
Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 275/2016 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que justificó su emisión, hubiera sido posible espe-rar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria.
Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso «Verrocchi», la procedencia y admisibilidad —en términos constitucionales— de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a «que la situación que re-quiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inme-diatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes» (Fallos, 322-1726, considerando 9°).
Ahora bien, sabido es que el «trámite normal de las leyes» cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación.
Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá espe-rarse su tratamiento en reuniones de asesores, las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comi-sión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que pre-senten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observa-ciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Or-den del Día (artículo 113, reglamento de la Cámara de Diputados).
A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que corres-pondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y proce-dimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (ar-tículos 77 al 84).
En definitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, co-rresponde afirmar que el decreto 275/2016 constituye una eficaz y adecuada solu-ción legislativa —de carácter urgente y excepcional—que busca garantizar la pro-tección de los derechos e intereses de los sectores sociales comprometidos.

5. Conclusión
Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 275/2016, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación plan-teada hacía imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el ar-tículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresa-mente la validez del decreto 275, del 1° de febrero de 2016, del Poder Ejecutivo nacional.

©2015 Pablo Tonelli. Todos los derechos reservados. Desarrollado por Consultora Interactiva

Iniciar Sesión