DD 1204/16 (dejar sin efecto el programa Refi pyme; b) establecer elmodo de cancelación de las compensaciones pendientes vinculadas al mismo mediante la ampliación de la emisión de bonos BONAR 2020 u$s; y c) contemplar la posibilidad de cancelar las compensaciones también pendientesderivadas del Programa Petróleo Plus, aún no liquidadas al momento de emitirse el decreto 1.204/16, mediante esos mismos bonos.

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122 ha considerado el mensaje 33-J.G.M.-2016, referido al decreto 1.204 del Poder Ejecutivo nacional, del 29 de noviembre de 2016, mediante el cual se dispuso: a) dejar sin efecto el programa Refi pyme; b) establecer el modo de cancelación de las compensaciones pendientes vinculadas al mismo mediante la ampliación de la emisión de bonos BONAR 2020 u$s; y c) contemplar la posibilidad de cancelar las compensaciones también pendientes derivadas del Programa Petróleo Plus, aún no liquidadas al momento de emitirse el decreto 1.204/16, mediante esos mismos bonos. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto 1.204, del 29 de noviembre de 2016. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 20 de diciembre de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Álvaro G. González. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Silvia del Rosario Giacoppo. INFORME 1. Introducción Por medio del mensaje 33-J.G.M-2016, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 1.204/16, por el cual se dispuso un régimen de compensaciones que tiene por objeto efectivizar la cancelación de aquellas deudas que el Estado nacional tiene con las empresas benefi ciarias de los programas Petróleo Plus y Refi pyme, creados por el decreto 2.014/08. Cabe recordar, como dato relevante e ineludible para el correcto y completo análisis del decreto 1.204/16, que tiempo atrás, mediante el decreto 1.330, del 6 de julio de 2015, se dispuso el fi n del Programa Petróleo Plus (artículo 1°) y se autorizó la emisión de títulos de deuda para la cancelación de deudas con empresas benefi ciarias del referido programa (artículo 5°). Aclarado ello, corresponde señalar que la medida materializada bajo el decreto 1.204/16 en análisis consistió en dejar sin efecto el programa denominado Régimen Especial para Pequeños Refi nadores (Refi pyme). Además, el mismo decreto crea los instrumentos necesarios para garantizar el pago de las deudas que, como consecuencia de la medida adoptada, surjan en relación al programa referido y aquellas que a la fecha del decreto aún no hayan sido debidamente canceladas y que correspondan al Programa Petróleo Plus. En relación con el programa dejado sin efecto, es preciso informar que el mismo fue creado por el decreto 2.014/08 y regulado por la resolución de la Secretaría de Energía 1.312/08. Ambas disposiciones establecieron el régimen propio destinado a otorgar benefi cios a pequeños refi nadores que cumplieran con diversos y determinados requisitos –exigidos en la resolución referida– tales como: a) estar inscripto como elaborador de combustibles a partir de la refi nación de petróleo crudo en el registro de la ex Secretaria de Energía; b) que la capacidad máxima mensual de refi nación sea menor o igual a treinta mil metros cúbicos mensuales (30.000 m3 /mes) o se trate de refi nerías no integradas, situación geográfi ca lejana a los principales mercados y sin acceso directo a puerto marítimo, cuyos procesos productivos generen volúmenes signifi cativos de productos no utilizables en el mercado local; c) que hayan producido en los últimos dos (2) años, desde la entrada en vigencia del programa, en forma ininterrumpida; d) la presentación de un contrato de suministro de petróleo crudo, vigente a la fecha de publicación de la resolución, entre otros. Cumplidos los recaudos indicados, las compensaciones se otorgaban a través de certifi cados de crédito fi scal (conforme artículo 3° del decreto 2.014/08) por el monto que surgía al momento de la ofi cialización de la exportación. Dicho monto era determinado por la diferencia entre los derechos de exportación y los derechos de exportación con una alícuota del 5 % (conforme surge del subanexo de la resolución 1.312/08). Ahora bien y tal como se expresa acertadamente en los considerandos del decreto 1.204/16, lo cierto es que las circunstancias que motivaron el establecimiento de los programas antes aludidos han cambiado considera blemente a la luz del contexto internacional actual que registra una persistente tendencia bajista de los precios internacionales del petróleo crudo. A lo cual debe agregarse que en ese marco desfavorable, la reducción de los derechos de exportación disminuyó muy sensiblemente las posibilidades de la efectiva cancelación de los incentivos en cuestión, tal como fuera también advertido en el decreto 1.330, del 6 de julio de 2015, y previo a su dictado, a través de la resolución 1.077, del 29 de diciembre de 2014, por la que el ex Ministerio de Economía y Finanzas públicas estableció nuevas alícuotas que implicaron la reducción al uno por ciento (1 %) de los derechos de exportación. En consecuencia, resulta por demás lógico y razonable, dado el marco vigente en materia de hidrocarburos que no ha variado desde la sanción del decreto 1.330/15, dejar sin efecto el Programa Refi pyme pero garantizando, a la vez, el pago de las obligaciones oportunamente asumidas. Por esa razón, y en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 1, de la Constitución Nacional, el artículo 34 de la ley 27.198 y modifi catorias, y el artículo 2° de la ley 25.413 y sus modifi catorias, el presidente de la Nación dictó el decreto 1.204/16 para extinguir el Programa “Refi pyme”. La decisión del titular del Poder Ejecutivo nacional se hizo con un alcance similar al establecido en el decreto 1.330/15, en cuanto al modo y forma de cancelación a través de la emisión de bonos y las exenciones impositivas otorgadas. Sin embargo, en este caso se contempló a los distintos benefi ciarios del Programa Petróleo Plus cuyas compensaciones aún no han sido canceladas y, obviamente, a los integrantes del Programa Refi pyme tal como surge de los artículos 2° y 3° del decreto respecto de aquellos certifi cados que, para ambos programas, se encuentran pendientes de liquidación. De igual manera y a diferencia del decreto 1.330/15, el decreto 1.204/16 genera una obligación a cargo de los posibles benefi ciarios que se adhieran al modo de cancelación propuesto que redunda en un eventual benefi cio para el país al disponer que tales empresas “deberán destinar un monto equivalente al recibido por la mencionada cancelación a inversiones en exploración y explotación de hidrocarburos en el país dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la entrega de los bonos correspondientes…” (artículo 4°). Por su parte y en lo que interesa para valorar la validez del decreto 1.204/16, deben analizarse las normas en las cuales la disposición ejecutiva se funda. Así entonces, dispone el artículo 34 de la ley 27.198 lo siguiente: “autorízase, de conformidad con lo dispuesto por el artí- culo 60 de la Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, 24.156 y sus modifi caciones, a los entes que se mencionan en la planilla anexa al presente artículo a realizar operaciones de crédito público por los montos, especifi caciones y destino del fi nanciamiento indicados en la referida planilla. Los importes indicados en la misma corresponden a valores efectivos de colocación. El uso de esta autorización deberá ser informado de manera fehaciente y detallada a ambas Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, dentro del plazo de treinta (30) días de efectivizada la operación de crédito público. El órgano responsable de la coordinación de los sistemas de administración fi nanciera realizará las operaciones de crédito público correspondientes a la administración central. ”El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas podrá efectuar modifi caciones a las características detalladas en la mencionada planilla a los efectos de adecuarlas a las posibilidades de obtención de fi nanciamiento, lo que deberá informarse de la misma forma y modo establecidos en el segundo párrafo.” Por su parte, el artículo 2° de la ley 25.413, dice: “estarán exentos del gravamen: ”a) Los créditos y débitos en cuentas bancarias, como así también las operatorias y movimientos de fondos, correspondientes a los Estados nacional, provinciales, las municipalidades y al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, e Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, estando excluidos los organismos y entidades mencionados en el artículo 1° de la ley 22.016; ”b) Los créditos y débitos en cuentas bancarias correspondientes a las misiones diplomáticas y consulares extranjeras acreditadas en la República Argentina, a condición de reciprocidad; ”c) Los créditos en caja de ahorro o cuentas corrientes bancarias hasta la suma acreditada en concepto de sueldos del personal en relación de dependencia o de jubilaciones y pensiones, y los débitos en dichas cuentas hasta el mismo importe. ”A los efectos del impuesto establecido en la presente ley, no serán de aplicación las exenciones objetivas y/o subjetivas dispuestas en otras leyes nacionales –aun cuando se tratare de leyes generales, especiales o estatutarias–, decretos o cualquier otra norma de inferior jerarquía normativa. ”Facúltase al Poder Ejecutivo nacional a establecer exenciones totales o parciales del presente impuesto en aquellos casos en que lo estime pertinente.” La habilitación legal –aludida en los dos párrafos anteriores– con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de un decreto delegado, exige que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional, y por el artículo 13 de la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades delegadas por el Congreso de la Nación solamente cuando tal delegación consista en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fi jado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto delegado debe ser sometido al control posterior de validez del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional establece que al jefe de Gabinete de Ministros le corresponde “refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente”. Del enunciado se extraen dos recaudos formales que deben ser comprobados por la comisión: a) que el decreto delegado esté refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros, y b) que el decreto esté sujeto al control de la Comisión Bicameral Permanente. A estas exigencias constitucionales debemos sumar un tercer recaudo legal que consiste en que “el Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente” (artículo 12 de la ley 26.122). El primer análisis de un decreto delegado a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser, entonces, el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer control, corresponde considerar la existencia, o no, de los recaudos sustanciales. Por lo tanto y en lo particular cabe tener por cumplidos los tres requisitos formales requeridos para la validez del decreto 1.204/2016, toda vez que: a) lleva la fi rma del presidente de la Nación, del correspondiente ministro (de conformidad con el artículo 100, párrafo 1°, de la Constitución Nacional) y del jefe de Gabinete de Ministros; b) fue remitido a la comisión el 15 de diciembre de 2016 (cfr. mensaje 33/2016) por este último funcionario dentro del plazo estipulado por el artículo 12 de la ley 26.122; y c) el reglamento delegado se encuentra sujeto al control de validez por parte de la Comisión Bicameral Permanente, la cual debe elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. A los efectos de contabilizar correctamente el plazo que exige la norma, debe recordarse que hubo un feriado de los llamados “puente” que comprendió los días 8 y 9 de diciembre pasados y cuya observancia hace al cumplimento en término de la comunicación pertinente. b) Requisitos sustanciales El artículo 76 de la Constitución Nacional consigna, como principio general, la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pú- blica, con plazo fi jado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. De modo que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercitar válidamente las atribuciones que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, resulta imprescindible que la delegación esté circunscripta a los límites materiales y temporales exigidos por la Constitución Nacional. En función de ello y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 26.122, el presente dictamen debe pronunciarse sobre la adecuación del decreto a los siguientes recaudos sustanciales: a) que el decreto se limite a “materias determinadas de administración o emergencia pública”; b) que se encuentre dictado dentro del plazo fi jado para su ejercicio; y c) que se mantenga “dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”. i) Adecuación del decreto a materias determinadas de administración o emergencia pública Para analizar si el reglamento delegado se adecúa a materias determinadas de administración o emergencia pública, es necesario verifi car en primer término la existencia expresa de las habilitaciones legales que autorizan la emisión de la medida ejecutiva. En tal sentido, el decreto bajo estudio expresa en su último considerando “que el presente decreto se dicta en uso de las facultades conferidas por los artículos 99, inciso 1, de la Constitución Nacional, 34 de la ley 27.198 y modifi catorias y 2° última parte de la ley 25.413 y sus modifi caciones”. Las normas referidas, y anteriormente transcriptas, consagran sin duda alguna un desprendimiento de atribuciones que el Poder Legislativo hizo en favor del Poder Ejecutivo para que éste pueda realizar operaciones de crédito público y establecer, bajo ciertas condiciones, exenciones totales o parciales del impuesto sobre los cré- ditos y débitos en cuentas bancarias y otras operatorias en aquellos casos en que lo estime pertinente. En virtud de lo expuesto, se puede afi rmar que la habilitación dada al Poder Ejecutivo nacional por medio de los artículos 34 de la ley 27.198 y 2° de la ley 25.413 se encuentra vigente y no está formulada de forma genérica o indeterminada. Resta ahora considerar si tal delegación responde a materias de administración o emergencia pública. Para ello será necesario esclarecer qué se entiende por materias determinadas de administración y emergencia pública, para identifi car si el decreto se adecúa a alguna de ellas o a ambas. De manera previa al examen sobre el signifi cado de las referenciadas locuciones, resulta necesario realizar una breve aclaración. Tanto el término “materias de administración” como el de “emergencia pública” son conceptos jurídicos cuya signifi cación no está determinada por la norma fundamental. En consecuencia, será el operador jurídico constitucionalmente habilitado el que deberá realizar el juicio subjetivo o el proceso in telectivo de tales locuciones, dentro de los márgenes de la razonabilidad y los límites externos de la juridicidad. Este proceso volitivo no admite una única solución justa y estática, sino que, por el contrario, el juicio intelectivo del operador jurídico se debe ajustar a las realidades sociales, políticas y económicas que imperan en el país en un momento histórico determinado, permitiéndose así una variación de lo que es entendido por materias de administración y emergencia pública, conforme el paso del tiempo. i) a) Materias determinadas de administración La doctrina ha considerado que la delegación legislativa es procedente respecto de la regulación de actividades que, aun siendo propias del Poder Ejecutivo, deben, sin embargo, disciplinarse por ley formal en tanto afectan derechos individuales o bien corresponden a materias específi camente asignadas por la Constitución al Congreso (Julio R. Comadira, Curso de derecho administrativo, editorial Abeledo Perrot, 2013, p. 50). A su tiempo, se consideró que la Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública. Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración (Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitución reformada; comentada, interpretada y concordada, editorial Ciudad Argentina, 1994, p. 281). Asimismo, se expresó que frente al nuevo texto constitucional, el Congreso puede limitar con bases legislativas la potestad reglamentaria autonómica de todas las funciones administrativas del Ejecutivo, sin que existan poderes reservados de este poder que por imperio de la Constitución lo impidan (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, editorial Zavalía, 1996, p. 508). El legislador, mediante la práctica institucional, ha defi nido en su momento qué se entiende por materias determinadas de administración, por ejemplo, con la sanción de las leyes 25.148 y 25.414. De estas normas se pueden extraer ciertos criterios que tuvo en cuenta el Congreso Nacional para defi nir las materias determinadas de administración. A este respecto se determinó, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo estaba facultado para modifi car la ley de ministerios, según lo estime conveniente; para desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector; para transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica; para disponer la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los ministerios; o para toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país (texto según artículo 2° de la ley 25.148 y artículo 1° de la ley 25.414). En defi nitiva, como se puede observar, el Congreso de la Nación ha consagrado una defi nición amplísima de lo que se entiende por materias de administración. i) b) Emergencia pública Por otro lado, en cuanto al signifi cado constitucional de “emergencia pública”, la jurisprudencia ha señalado que debe responder a una situación de hecho comprobable en la realidad, pues en palabras de la Corte, el alto tribunal “en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verifi cado desde el precedente Fallos 136:161 (‘Ercolano’) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos 172:21, ‘Avico’; 243:449, ‘Nadur’; 313:1638, ‘Videla Cuello’; 330:855, ‘Rinaldi’, entre muchos otros)” (CSJ, “Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – decreto 558/02- SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 19 de mayo de 2010, considerando 11). Asimismo, se ha establecido una posible defi nición en el precedente “Peralta”, refi riéndola como “sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad, amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el descalabro econó- mico generalizado, del mismo modo que lo fue ayer la discordia entre las provincias, allí deben actuar los poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho” (CSJ, “Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado nacional”, sentencia del 27/12/1990, considerando 35). Del mismo modo, se expresó que las situaciones de emergencia son aquellas que “derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios” (CSJ, caso “Perón”, Fallos 238:123, 1957), o que las perturbaciones económicas autorizan “el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más enérgica que la que admiten períodos de sosiego y normalidad” (CSJ, caso “Martini”, Fallos 200:245, 1944). Finalmente, y de conformidad con todo lo hasta aquí manifestado, se puede afirmar sin hesitación que el decreto delegado 1.204/2016 se adecúa a los parámetros expuestos, toda vez que su emisión hace a potestades propias de la administración cuyo ejercicio corresponde, por imperio normativo constitucional, al titular del Poder Ejecutivo nacional. ii) Adecuación del decreto a las bases fi jadas por la ley delegante Las bases de la delegación son aquellas pautas, criterios o directrices, que debe indicar el Congreso en la ley delegante, para que el Poder Ejecutivo se circunscriba materialmente a ellas al momento de dictar un reglamento delegado. Cuanto más preciso, claro y previsible sea ese marco, más ajustado a la seguridad jurídica estará el decreto. Éste ha sido el criterio de la Corte Suprema al fallar en la causa “Colegio Público de Abogados de Capital Federal”. Se estableció en esa oportunidad que: 1) la delegación sin bases está prohibida; y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el presidente es una concreción de la específi ca política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate. Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confi ere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente (CSJ, “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN – PEN – ley 25.414 – decreto 1.204/01 s/ amparo”, sentencia del 4 de noviembre de 2008, considerando 12). En consecuencia, se puede confi rmar que la habilitación legislativa que dio origen al régimen dispuesto en el decreto 1.204/16, resulta acorde a los criterios allí expuestos. Ello es así, porque el ejercicio de la medida delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo resulta coherente con lo establecido en las leyes delegantes: se delegó expresamente la facultad de realizar operaciones de crédito público con el alcance previsto en el artículo 34 de la ley 27.198 y se aceptó la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda determinar diversas exenciones impositivas vinculadas al impuesto creado por la ley 25.413. 3. Práctica institucional En materia de decretos delegados que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 1.204/2016, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo, al antecedente inmediato y de cita obligatoria que refi ere al dictamen de validez que tuvo en esta comisión el decreto 1.330, del 6 de julio de 2015, publicado en el orden del día 2.290/15 y por el que se dejó sin efecto el Programa Petróleo Plus. Por estas razones y de acuerdo con la información relevada, se puede certifi car que tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso Nacional han estimado coherente una práctica institucional que admite dejar sin efecto, mediante la emisión de un decreto, un programa que otorgaba diversos incentivos que en su alcance y mo- tivación, no discrepa –en sus razones sustanciales y formales– del presente reglamento delegado. Por consiguiente, no hay motivos sufi cientes para dudar de la validez del decreto analizado. 4. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto delegado 1.204 del Poder Ejecutivo nacional, del 29 de noviembre de 2016. Luis Petcoff Naidenoff

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