DNU 102/17 (estableció que por única vez se podrá mantener por el plazo de tres (3) años, contados a partir de lapublicación del decreto 102/17, a los jueces que fuerandesignados por la Corte Suprema de Justicia de laNación mediante la acordada 2/2016, cumpliendo las funciones de director general y subdirector general, respectivamente)

• 21 marzo, 2017
• Dictámenes

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122 ha considerado el mensaje 13/2017 (J.G.M.) referido al decreto 102 del Poder Ejecutivo nacional, del 13 de febrero de 2017, mediante el cual se dispuso: a) sustituir el artículo 4° del decreto de necesidad y urgencia 256 del 24 de diciembre de 2015; y b) establecer que, por única vez, se podrá mantener por el plazo de tres (3) años contados a partir de la publicación del decreto 102/17, a los jueces que fueran designados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante la acordada 2/2016, que cumplen las funciones de director general y subdirector general, respectivamente. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1°– Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 102, del 13 de febrero 2017. Art. 2°– Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 21 de marzo de 2017. Alejandro C. A. Echegaray. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Pablo G. Tonelli. – Silvia del Rosario Giacoppo. – Luis P. Naidenoff. INFORME 1. Introducción Por medio del mensaje 13/17, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 102 del Poder Ejecutivo nacional, del 13 de febrero de 2017, mediante el cual se sustituyó el artículo 4° del decreto de necesidad y urgencia 256/15, y se estableció que por única vez se podrá mantener por el plazo de tres (3) años, contados a partir de la publicación del decreto 102/17, a los jueces que fueran designados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante la acordada 2/2016, cumpliendo las funciones de director general y subdirector general, respectivamente. Antes de continuar con el desarrollo del presente informe, corresponde recordar que el artículo 4° del decreto de necesidad y urgencia 256/15 disponía en su redacción original, lo siguiente: “Artículo 4º: La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictará el reglamento de funcionamiento del  actual Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM); dicho organismo estará a cargo de un (1) juez penal con rango de juez de cámara, quien será designado por sorteo y durará en sus funciones por un plazo de un (1) año y no podrá ejercerlas nuevamente hasta transcurrido un período de cinco (5) años”. Poco después de haberse emitido el decreto de necesidad y urgencia 256/15 –y luego de haber sido declarado válido por esta Comisión Bicameral (Orden del Día Nº 3/2015)– la Corte Suprema dictó, en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 4° de ese mismo decreto 256, la acordada 2/2016. Mediante esta acordada se creó la Dirección de Captación de Comunicaciones del Poder Judicial como órgano de dicho poder del Estado, habilitado para dar cumplimiento a los requerimientos de intercepciones o captaciones de comunicaciones privadas autorizadas judicialmente. Al poco tiempo de ser emitida la acordada 2/2016, la Corte Suprema también creó la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación. Dentro de esta dirección se dispuso que funcionaría la Oficina de Captación de Comunicaciones con las funciones transferidas por el decreto de necesidad y urgencia 256/15 y con las competencias específicas de la Dirección de Captaciones de Comunicaciones de Poder Judicial de la Nación, la que, a su vez, fue suprimida (CSJ, acordada 30/2016). La decisión adoptada por el máximo tribunal, a través de la acordada 30/2016 fue acompañada, además, por un convenio de colaboración suscripto por la Corte Suprema y el Congreso de la Nación el 29 de septiembre de 2016. De todos modos, y como se explica adecuadamente en los considerandos del decreto 102/17, el dictado de la acordada 30/2016 generó la necesidad de otorgar, a la Dirección de Asistencia Judicial en los Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación, mayores competencias que coadyuven al cumplimiento efectivo y eficaz de sus fines. Como lógica consecuencia de lo antes manifestado, y teniendo siempre en cuenta los antecedentes normativos reseñados, resultó imperativo sustituir del artículo 4° del decreto 256/15 todo aquello que de una u otra manera no se adecuara a las decisiones adoptadas y acordadas entre el Poder Judicial de la Nación y el Congreso de la Nación. Por ello, el decreto 102/17 amplió el plazo de vigencia de los cargos de las autoridades de la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación en el entendimiento de que ello proporcionará continuidad a la gestión y asegurará una transición ordenada entre los mandatos. De igual forma, modificó la composición del órgano indicado en el artículo 4° del decreto 256/15. Así entonces, y para asegurar el correcto funcionamiento de la Dirección de Asistencia Judicial en los Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación, el artículo 1° del decreto 102/17 dispuso, en lo que aquí interesa, lo siguiente: “Artículo 1°: Sustitúyese el artículo 4° del decreto 256 del 24 de diciembre de 2015, por el siguiente: Artículo 4°: La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictará el reglamento de funcionamiento de la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación; dicho organismo estará a cargo de dos (2) jueces penales con rango de juez de cámara, quienes serán designados por sorteo, actuarán como director general y subdirector general, respectivamente, y durarán en sus funciones por el plazo de tres (3) años. Transcurrido dicho plazo, el subdirector general pasará a ejercer el cargo de director general, procediéndose a la designación por sorteo de un nuevo subdirector general, quienes durarán en sus funciones por un plazo de tres (3) años. Quien haya actuado como director general no podrá ejercer nuevamente ese cargo hasta transcurrido un período de seis (6) años”. A continuación, el decreto 102/17 previó una disposición de carácter transitorio al señalar que “por única vez, se podrá mantener por el plazo de tres (3) años contados a partir de la publicación del presente, a los jueces que fueran designados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante la acordada 2/2016, cumpliendo las funciones de director general y subdirector general, respectivamente” (artículo 2°). En definitiva, el decreto bajo estudio estableció que ahora la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación estará a cargo de dos (2) jueces penales con rango de juez de cámara, quienes serán designados por sorteo, y que actuarán como director general y subdirector general, respectivamente. Estos jueces durarán en sus funciones por el plazo de tres (3) años, manteniéndose en la redacción del artículo, la competencia de la Corte Suprema para el dictado del reglamento de funcionamiento del organismo. Asimismo, el decreto estipuló que, cumplido el plazo de tres (3) años, las funciones de director general pasarán a ser ejercidas por quien hasta ese momento actuaba como subdirector general, y que se procederá, por este motivo, a la designación por sorteo de un nuevo subdirector general. Todos estos funcionarios también durarán en sus funciones por un plazo de tres (3) años. Analizados los motivos y alcances, tanto de las acordadas reseñadas como de los decretos en cuestión (256/15 y 102/17), ninguna duda cabe respecto a la validez de las decisiones adoptadas, toda vez que ellas se orientan a garantizar y afianzar la seguridad de la población. Por lo tanto, debemos destacar que el presupuesto fáctico que motivó el dictado del decreto de necesidad y urgencia 102/2017 obedeció a una circunstancia que requería una necesaria adecuación normativa. Sumado a ello, también se hizo ineludible la emisión del mismo, pues tal como se señala en los considerandos, los términos previstos en el decreto 256/15 y la acordada 2/2016, y el lapso pendiente hasta el inicio del próximo período de sesiones ordinarias, impedirían seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes. Las modificaciones establecidas mediante el decreto se diseñaron de conformidad con los criterios y razones que la propia norma trató en los sólidos considerandos que lo fundamentan. Resulta preciso destacar aquí que la decisión adoptada se enmarca –y de modo esencial– dentro de aquellas decisiones que debe tomar el titular del Poder Ejecutivo nacional en tanto responsable absoluto de la administración general del país. Por lo tanto, es fácil advertir que el decreto bajo examen vino a resolver aspectos del normal funcionamiento de la administración y particularmente de la Justicia en la que han interactuado para ello, tanto el Poder Judicial como el Legislativo. 2. Competencia de la comisión Aclarado lo anterior y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 102/2017 La decisión adoptada por el Poder Ejecutivo mediante el decreto 102/2017 obedeció a la necesidad de adecuar el régimen del artículo 4° del decreto 256/15 a las diferentes condiciones que surgieron a partir de las acordadas 2/2016 y 30/2016 de la Corte Suprema. Como antes manifestamos, al crearse la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación (acordada 30/2016), se determinó que resultaba impostergable rediseñar la integración y el plazo de los mandatos de los integrantes. Advertido ello, y a sabiendas de la importancia de las funciones a cargo de la dirección indicada, el decreto ideó un sistema de composición y reemplazo de los jueces a cargo de la misma que busca alcanzar la mayor transparencia y eficacia posibles. De una simple lectura comparativa, entre el decreto 256/17 y el que estamos analizando, surge sin lugar a dudas la afirmación que antes expresamos. Como es fácil de observar, el decreto se dictó para cumplir los objetivos que hemos manifestado al inicio del informe y que tienen que ver con la mejor organización, transparencia y desarrollo de las competencias de la nueva Dirección de Asistencia Judicial en los Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación. 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales Es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos del decreto que la medida bajo análisis se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Así entonces, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 102/2017 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 13/17. Asimismo, está acreditado que el decreto 102/2017 fue remitido en tiempo y forma al Congreso, toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de esta Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 23 de febrero de 2017. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar que en el conocido caso “Verrocchi”, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo”, la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 102/17, resulta evidente la situación de gravedad y excepcionalidad que justificó su emisión, pues a la luz de las distintas situaciones que hemos aludido al comenzar el informe, resultó por demás ineluctable readecuar el artículo 4° del decreto 256/15 a la realidad vigente. Además de ello se explica, en la motivación del decreto, que se hizo necesaria y urgente la emisión del mismo, pues los términos previstos en el decreto 256 y la acordada 2/2016, y el lapso pendiente hasta el inicio del próximo período de sesiones ordinarias, impedirían seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes. En razón de lo expuesto, se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto estuvieron ajustadas a las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes reseñada como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un perjuicio inaceptable para el buen funcionamiento de la justicia en detrimento de todos los justiciables, y de la seguridad de la población en general. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 102/17, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes se hubiese presentado como una alternativa inconveniente para los derechos y garantías de los beneficiarios o destinatarios directos de las previsiones presupuestarias modificadas. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedecen, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son muchas veces incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en una u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respec tivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las eventuales consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En resumidas cuentas, la situación que resolvió el decreto 102/17 revestía una urgencia cuya solución imponía que se adopte inmediatamente una medida que remedie los perjuicios y las desventajas que significaban. Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores damnificados. En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 102/17 constituye una eficaz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar el correcto desempeño de la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación. 6. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 102/17, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo al antecedente inmediato e ineludible que constituye el decreto de necesidad y urgencia 256/15 y que hace, en definitiva, al criterio de la comisión en su composición actual. Este decreto mereció un dictamen favorable a su validez por parte de esta misma comisión (Orden del Día Nº 3/15, dictaminado el 16 de febrero de 2016). No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Al respecto también hay otra cuestión referida a la interpretación de las tres clases de decretos que son regulados por la ley 26.122 y el criterio dinámico que han ido adoptando los integrantes de la Comisión Bicameral en particular, y los legisladores en general, para aceptar la validez de tales medidas. Ese temperamento ha significado que la comisión interviniente tuviera una postura amplia y flexible para analizar y dictaminar los decretos traídos a su consideración, desde su puesta en funcionamiento en 2006 hasta la actualidad. Esta pauta interpretativa amplia, consolidada por esta comisión durante el transcurso de los años, posibilitó, por ejemplo, que la comisión dictaminara a favor de la validez de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso Nacional se encontrara en período de sesiones ordinarias. Del mismo modo, permitió que la comisión haya adoptado una interpretación válida sobre lo que es entendido como de “necesidad y urgencia” en el razonamiento de que tales requisitos son autosuficientes si se verifican en las circunstancias esgrimidas que motivaron al decreto en cuestión. Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 7. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 102/17, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 102, del 13 de febrero de 2017, del Poder Ejecutivo nacional. Pablo G. Tonelli.