DNU 223/16 (modificación ley de ministerios)

• 25 febrero, 2016
• Dictámenes

I Dictamen de mayoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 29-J.G.M.-2015 referido al decreto 223 del Poder Ejecutivo nacional, del 19 de enero de 2016, mediante el cual se dispusieron diversas modifi caciones a la Ley de Ministerios (ley 22.520, texto ordenado según decreto 438/92, y sus modifi catorios), se sustituyó el artículo 2° de la ley 26.168 y se derogaron los decretos 491, del 12 de marzo de 2002; 601, del 11 de abril de 2002; y 577, del 7 de agosto de 2003, y sus modifi catorios. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto 223, del 19 de enero de 2016. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 29-J.G.M.-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 223/2016, por el cual se dispusieron diversas modifi caciones a la ley 22.520 (Ley de Ministerios, texto ordenado según decreto 438/92, y sus modifi catorios) y se sustituyó el artículo 2° la ley 26.168 (Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo). Asimismo, el decreto adecuó las competencias ministeriales conforme a las reformas implementadas y derogó los decretos 491, del 12 de marzo de 2002; 601, del 11 de abril de 2002; y 577, del 7 de agosto de 2003, y sus modifi catorios. De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia dictado por el presidente de la Nación en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con la que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición decarácter legislativo exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea eleva do al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando las circunstancias hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Objeto del decreto 223/16 El decreto 223/16 dispuso, en primer lugar, modifi car la ley de ministerios (ley 22.520, texto ordenado según decreto 431/92, y sus modifi catorios) a fi n de modifi car la denominación del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (decreto 13/2015, del 10 de diciembre de 2015) por la de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable en el entendimiento de que tal modifi cación refl eja con mayor fi delidad las competencias que le fueron oportunamente asignadas. Como consecuencia de ello y en virtud de la trascendencia de los cometidos asignados a la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo y, en particular, al presidente de la misma, el decreto sustituyó el artículo 2° de la ley 26.168 y determinó que la titularidad de dicho cargo sea ejercida por el ministro titular del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Por otra parte, el decreto 223/16 adecuó las competencias del jefe de Gabinete de Ministros; del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda; del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas; del Ministerio de Producción; del Ministerio de Turismo y del Ministerio de Educación y Deportes a los cometidos de las leyes y reglamentaciones vigentes en la materia. Finalmente, y a los fi nes de una mayor efi ciencia en el funcionamiento de la administración pública, se derogaron los decretos 491, del 12 de marzo de 2002; 601, del 11 de abril de 2002; y 577 del 7 de agosto de 2003, y sus modifi catorios. Las modifi caciones planteadas y dispuestas por el Poder Ejecutivo nacional a través del decreto 223/16 responden a una situación urgente y excepcional que requería atribuir a los ministerios involucrados en el mismo decreto las competencias que sirvan para lograr de modo efi caz sus objetivos. De igual manera, se advierte que el fi n perseguido por el decreto en su articulado no es otro que el de optimizar de forma general todo el funcionamiento de la administración pública. Corresponde señalar, sobre esta última cuestión, que surge del propio texto constitucional la obligación a cargo del presidente de la Nación, como responsable político de la administración general del país (artículo 99, inciso 1, de la Constitución Nacional), la de adoptar todas aquellas medidas que tiendan a dotar de mayor efi cacia al funcionamiento de la administración pública. Las decisiones que se adopten en ese sentido, y que tanto el decreto 13/2015 como el 223/2016 materializaron, tienen un destinatario común y universal conformado por el conjunto de toda la sociedad, sobre todo, y como resulta en el caso del último decreto, cuando se pretenden superar diferentes problemas vinculados al ambiente y al desarrollo sustentable Por último, el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos que la medida se dictó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, y de acuerdo con los artículos 2°, 19 y 20 de la ley 26.122. En consecuencia, es menester verifi car que se cumplan los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. 3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de los recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 223/16 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 11/2016. Asimismo, está acreditado que el decreto 223/16 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 26 deenero de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi”, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que: “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9º). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo”, la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 223/2016, resulta evidente que tanto la situación de gravedad institucional como el interés general de la sociedad comprometido, motivaron su inmediato dictado bajo un estricto cumplimento de pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. 4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 223/2016 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que justifi có su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así, entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1º de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En el caso particular, debe tenerse presente que la materia objeto de regulación es típicamente administrativa, resultando urgente la adecuación legislativa a fi n de poner en ejercicio las competencias necesarias para articular medidas urgentes en cada repartición, propias de un cambio de administración. A su vez, la práctica institucional seguida por esta comisión, así como por el Congreso de la Nación, ha sido la de convalidar los decretos de necesidad y urgencia dictados en esta materia. En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas analizadas, corresponde afi rmar que el decreto 223/16 se erige como pronta solución legislativa –de carácter urgente– que busca asegurar el buen funcionamiento del gobierno y garantizar la protección de los derechos e intereses de toda la sociedad. 5. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 223/16, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada haría imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 223, del 19 de enero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas.