DNU 54/17 (modificaciones en el Subsistema de Riesgos del Trabajo del Sistema de Seguridad Social)

• 6 marzo, 2017
• Dictámenes

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122–, prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, y en las disposiciones de la ley 26.122, ha considerado el expediente 33-J.G.M.-2017 referido al decreto del Poder Ejecutivo nacional 54, del 20 de enero de 2017, por el cual se determinaron las siguientes medidas: a) se dispuso, en primer lugar, que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales, creadas por el artículo 51 de la ley 24.241, constituirán la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo; b) se creó el “servicio de homologación” en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales, el cual tendrá las funciones y operará según el procedimiento que se establece en el anexo del decreto; c) se invitó a las distintas jurisdicciones locales a adherir a los puntos anteriores; d) se creó el denominado “autoseguro público provincial” destinado a que las provincias y sus municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puedan autoasegurar los riesgos del trabajo defi nidos en la ley 24.557, respecto de los respectivos regímenes de empleo público local, de acuerdo con lo que establezca la Superintendencia de Riesgos del Trabajo; e) se establecieron distintas sustituciones a los artículos 7°, 12, 27 y 46 de la ley 24.557 y, en relación con la ley 26.773 (régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), la sustitución del cuarto párrafo del artículo 4°, la incorporación del artículo 17 bis, y la derogación del artículo 8° y el apartado 6 del artículo 17 de la misma ley; y fi nalmente f) se estableció la creación de una comisión especial integrada por la AFIP, la Superintendencia de Salud y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, que tendrá a su cargo establecer diversas disposiciones complementarias para garantizar la ejecución efectiva del sistema promovido. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto 54, del 20 de enero de 2017. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2017. Luis P. Naidenoff. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Silvia del Rosario Giacoppo. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 33-J.G.M.-2017 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en el procedimiento contemplado por la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 54/2017, por el cual se dispuso, en lo que aquí interesa, lo siguiente: a) que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales, creadas por el artículo 51 de la ley 24.241, constituyen la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención y se prevé la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central; b) la creación de un servicio de homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales; c) la creación de un “autoseguro público provincial”; d) la modifi cación de los artículos 7°, 12, 27 y 46 de la ley 24.557, y la sustitución del cuarto párrafo del artículo 4° de la ley 26.773, la incorporación del artículo 17 bis, la derogación del artículo 8° y el apartado 6 del artículo 17 de la misma ley; y e) el establecimiento de una comisión especial integrada por la AFIP, la Superintendencia de Salud y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo. Todo lo antes referenciado obedeció, en los acertados y convincentes términos del propio decreto, a la situación existente previa al dictado del decreto 54/17, que daba cuenta de diversas circunstancias de carácter inequitativo en relación con los trabajadores de todo el país respecto al sistema de riesgos de trabajo. Dicho aspecto, relevante e insoslayable para motivar su ineludible emisión, ha sido incluso advertido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en distintos pronunciamientos que, a la postre, signifi caron serias y graves observaciones al régimen de la ley 24.557 en tanto que esa norma –señala el decreto con apoyo en los precedentes del máximo tribunal– “no contenía una clara y justifi cada defi nición de la naturaleza federal del Sistema de Riesgos de Trabajo, tampoco contó con la indispensable adhesión de las provincias, cediendo las competencias necesarias a tal fi nalidad” (CSJ, “Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A”, 7/9/2004). Las circunstancias anteriores al dictado del decreto 54/17, es decir, las situaciones inequitativas y las debilidades propias que representaba el régimen de la ley 24.557, que se traducían principalmente en no contener una clara y justifi cada defi nición de la naturaleza federal del Sistema de Riesgos del Trabajo, y en no contar con la indispensable adhesión de las provincias, cediendo las competencias necesarias a tal fi nalidad, tal como fue señalado también por la Corte Suprema en la causa “Castillo”, fueron las razones que llevaron a generalizar el concepto de que la reparación de los infortunios laborales se encuadran en una relación jurídica privada entre el trabajador siniestrado, el empleador y la aseguradora, provocándose un aumento de la litigiosidad que pone en riesgo el propósito de la ley 24.557. Esto surge de forma expresa en la motivación del decreto 54/17, cuando se afi rma que se “ha generalizado el concepto de que la reparación de los infortunios laborales se enmarca en una relación obligacional de derecho privado entre el trabajador siniestrado, su empleador y su aseguradora de riesgos del trabajo, provocándose así una proliferación de litigios individuales que ponen en riesgo la fi nalidad de la ley 24.557 y sus modifi catorias para asegurar reparaciones sufi cientes” y “que tal afectación se ha agravado al punto que en la actualidad, la mayoría de las contingencias amparadas por la Ley de Riesgos del Trabajo se reclaman a través de demandas laborales que evitan la obligatoria intervención previa de las comisiones médicas jurisdiccionales” (el subrayado es nuestro). Además de lo anterior, no se puede dejar de soslayar que los hechos que merecieron una pronta y urgente atención a través del decreto 54/2017 fueron advertidos, tiempo atrás, por medio del decreto 1.694/09 y la ley 26.773 que se dictaron en el convencimiento de que con tales medidas era posible, en virtud del aumento de las prestaciones correspondientes al trabajador en ambas disposiciones establecidas, reducir el alto grado de litigiosidad. La realidad actual, y el transcurso de los años posteriores, se encargaron de probar todo lo contrario. Por esas razones, y ante la demora legislativa para tratar el proyecto de ley que enviara el Poder Ejecutivo nacional sobre idéntica materia y que fuera luego acor-dado con los sectores más interesados –recordemos que la iniciativa fue aprobada con modifi caciones importantes solamente en el Senado, el 21 de diciembre de 2016– es que el decreto bajo análisis devino impostergable en su emisión para superar las condiciones negativas que imperaban sobre el régimen de riesgos de trabajo vigente. No obstante, es oportuno recordar que la media sanción del Senado contó con cuarenta y ocho (48) votos positivos, sólo dos (2) negativos (senadores Solanas y Linares) y una (1) abstención (senadora Odarda). De esta forma, surge de manera indubitable que los legisladores de esa Cámara han ponderado oportunamente la urgente necesidad de aprobar un proyecto de ley que mejore las defi ciencias que arrastraba el régimen de la ley 24.557 en claro perjuicio de los trabajadores. El decreto bajo análisis replicó las loables modifi – caciones propiciadas en el Senado y previó así la intervención, con carácter obligatorio, de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por la ley 24.241 y sus modifi catorias. Esas comisiones, que ahora asumen la condición de instancia única, excluyente y obligatoria, tienen a su cargo resolver las diferentes solicitudes del trabajador y homologar, en su caso, el otorgamiento de las prestaciones dinerarias que correspondan en forma previa a dar curso a cualquier acción judicial fundada tanto en la ley 24.557 como en la opción contemplada en el artículo 4° de la ley 26.773 (opción del damnifi – cado por el régimen resarcitorio que pretenda). El artículo 1°, elaborado en base a los cambios y los aportes producidos en el Senado, también ha de destacarse dado que ahora es el trabajador quien, a su opción, determina cuál es la comisión médica jurisdiccional que pueda actuar, vale decir, la de su domicilio. Asimismo, se contempló el denominado “Autoseguro Público Provincial” como garantía de cobertura para los accidentes laborales que puedan sufrir los empleados públicos de las distintas jurisdicciones a la vez que se hicieron aquellas modifi caciones normativas indispensables a las leyes 24.557 y 26.773 para poder implementar efi cazmente las medidas adoptadas. A su vez, con la fi nalidad exclusiva de evitar situaciones de inequidad, que en la actualidad se multiplican, se dispuso como una medida adecuada que los peritos médicos ofi ciales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el ámbito de la ley 24.557 deban integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente. Finalmente, y con el mismo propósito anterior, se creó el “servicio de homologación” en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales, el cual tendrá las funciones y operará según un procedimiento establecido específi camente en el anexo del decreto, y se encomendó a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo el dictado de las normas de procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central. En resumen, la decisión que tomó el presidente de la Nación obedeció a criterios razonables y lógicos que se encuentran inmersos dentro de las potestades constitucionales que hacen al ejercicio efi ciente y efi caz de quien detenta la máxima jefatura de gobierno. 2. Competencia de la comisión Aclarado lo anterior, y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifi quen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 54/17 El decreto 54/17 tuvo por fi nalidad principal dotar de efi ciencia al Sistema de Riesgos del Trabajo y lo hizo a partir de las medidas que adoptó como consecuencia de las graves observaciones que surgieron de los fallos de la Corte Suprema (recaídos en las causas “Castillo” y “Espósito”) y, a su vez, en las malas prácticas utilizadas hasta su emisión, que denotaban un alto grado de litigiosidad sin que hubieran intervenido, debidamente en los procesos, las comisiones médicas jurisdiccionales. Para comprender acabadamente la dimensión de la urgencia que motivó el dictado del decreto de necesidad y urgencia bajo estudio, es necesario tener presente que, desde 2010 en adelante, el incremento de las causas judiciales vinculadas al Sistema de Riesgos del Trabajo fue cercano al 15 % anual y, así, poco más de 50.000 juicios iniciados desde 2010, se transformaron en más de 100.000 causas judiciales promovidas en 2015, lo que implica un incremento de más de un 95 % en cinco años (según el Registro de Nacional de Litigiosidad –RENALI–). A todo ello, deben agregarse otros indicadores que aludían al posible colapso económico del sistema, a la imposibilidad de los tribunales para resolver en tiempo y forma los reclamos, al aumento signifi cativo de las alícuotas debidas al trabajador siniestrado y el consiguiente costo laboral que ese escenario signifi caba. Frente a tal panorama que hostigaba a todo el sistema de la seguridad social en relación con los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, y la falta de tratamiento completo durante el período extraordinario, hubo de adoptarse una medida que pusiera fi n a esa situación, y ello se materializó a través de una potestad constitucional que habilita al presidente de la Nación a resolver situaciones como las indicadas. Por ello, y considerando todo lo hasta aquí dicho, es posible afi rmar que los objetivos generales del decreto pueden resumirse en los aspectos centrales que refi eren a: a) promover la reducción de la siniestralidad; b) garantizar la reparación efectiva de los daños derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, incluyendo la rehabilitación del trabajador; c) incentivar y promover la recalifi cación y la reinserción laboral de los trabajadores damnifi cados y e) incrementar la cobertura e inclusión en el Sistema de Riesgos del Trabajo. Para una mejor comprensión de lo resuelto por el decreto 54/2017, consideramos conveniente analizarlo siguiendo un esquema que permita advertir y ponderar sus méritos y que dividiremos según el título y objeto al que aluden sus artículos. a) Creación de las comisiones médicas jurisdiccionales Los artículos 1° a 4° del decreto, que conforman el título I del mismo, prevén la intervención obligatoria y excluyente de las comisiones médicas jurisdiccionales, el procedimiento aplicable y la creación del servicio de homologación. Se trata, en rigor, de un aspecto medular del reglamento que busca alcanzar el objetivo de garantizar la cobertura de prestaciones dinerarias al trabajador en forma oportuna en todo el país y, al mismo tiempo, reducir el altísimo grado de litigiosidad que hoy día existe. El artículo 1°, como quedó dicho, dispone que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24.241, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. El artículo 2°, por su parte, establece que una vez agotada la instancia prevista en el artículo 1°, las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. El mismo artículo consigna, a su vez, las posibilidades de revisión de las decisiones adoptadas por la Comisión Médica Central, por medio del recurso directo interpuesto por cualquiera de las partes ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino. El artículo 3° crea el “servicio de homologación”, el cual será el encargado de sustanciar y homologar los acuerdos por incapacidades laborales permanentes defi nitivas y fallecimiento, previstas en la ley 24.557, mediante las actuaciones y con intervención de los funcionarios que a tal efecto determine la Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Por último, el artículo 4° invita a las distintas jurisdicciones locales a adherirse al presente título, o sea, a todas las disposiciones precedentes. Esta adhesión importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24.557, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria. b) Autoseguro público provincial El título II crea y regula el autoseguro público provincial. En lo que interesa, debemos destacar que el mismo se halla destinado a garantizar que las provincias y sus municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puedan autoasegurar los riesgos del trabajo defi nidos en la ley 24.557 y sus modifi catorias, respecto de los respectivos regímenes de empleo público local y de acuerdo a lo que establezca la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (artículos 5° a 9°). c) Modifi caciones a las leyes 24.557 y 26.773 Las sustituciones efectuadas sobre los artículos 7°, 12, 27 y 46 de la ley 24.557 como así también las dispuestas a la ley 26.773, responden a la necesidad de adecuar el sistema de riesgos de trabajo para que el mismo sea constitucional, operativo y jurídicamente sostenible. Por ello, y en los artículos mencionados, se han previsto las condiciones y los efectos que el nuevo marco legal –estatuido por el decreto 54/2017– tendrá para todas las partes intervinientes en el sistema de la seguridad social de los accidentes de trabajo, destacándose, entre todas ellas, el rol preponderante de las comisiones médicas jurisdiccionales para dar lugar a la intervención judicial (artículo 13) o bien la posibilidad que, a partir de ahora, tienen las aseguradoras de rescindir los contratos de afi liación de un empleador en caso de falta de pago de dos cuotas mensuales consecutivas o alternadas (artículo 12). En la modifi cación del artículo 7° de la ley 24.557 se modifi ca específi camente el plazo por el cual cesa la situación de incapacidad laboral temporaria (ILT). Antes era una causal de cesación el transcurso de un año desde la primera manifestación invalidante. La reforma dispuso que el plazo sea de dos (2) años, y si el trabajador damnifi cado, dentro de ese plazo, se hubiera reincorporado al trabajo y volviera a estar de baja por idéntico accidente o enfermedad profesional, su situación de incapacidad laboral temporaria (ILT) continuará hasta el alta médica, declaración de incapacidad laboral permanente, en caso de corresponder, su deceso o hasta completar dos (2) años efectivos de baja, sumándose todos los períodos en los cuales se hubiera visto impedido de trabajar. La sustitución del artículo 12 de la ley 24.557 referido al ingreso base, importa que respecto del cálculo del monto de las indemnizaciones por incapacidad laboral defi nitiva o muerte del trabajador, se aplicarán los siguientes criterios: i) A los fi nes del cálculo del valor del ingreso base se considerará el promedio mensual de todos los salarios devengados por el trabajador –de conformidad con lo establecido por el artículo 1° del Convenio 95 de la OIT– durante el año anterior a la primera manifestación invalidante o en el tiempo de prestación de servicio, si fuera menor. Los salarios mensuales tomados a fi n de establecer el promedio se actualizarán mes a mes aplicándose la variación del índice RIPTE (remuneraciones imponibles promedio de los trabajadores estables). ii) Desde la fecha de la primera manifestación invalidante y hasta el momento de la liquidación de la indemnización por determinación de la incapacidad laboral defi nitiva, deceso del trabajador u homologación, el monto del ingreso base devengará un interés equivalente al promedio de la tasa activa cartera general nominal anual vencida a treinta (30) días del Banco de la Nación Argentina. iii) A partir de la mora en el pago de la indemnización será de aplicación lo establecido por el artículo 770 del Código Civil y Comercial de la Nación, acumulándose los intereses al capital; y, el producido devengará un interés equivalente al promedio de la tasa activa cartera general nominal anual vencida a treinta (30) días del Banco de la Nación Argentina, hasta la efectiva cancelación. El artículo 12 del decreto 54/17 incorpora como un apartado 6 al artículo 27 de la ley 24.557 (cláusula referida a la afi liación y ubicado en el título sobre gestiones de las prestaciones), el siguiente recaudo: “la aseguradora de riesgos del trabajo podrá extinguir el contrato de afi liación de un empleador en caso de que se verifi que la falta de pago de dos (2) cuotas mensuales, consecutivas o alternadas, o la acumulación de una deuda total equivalente a dos (2) cuotas, tomando como referencia la de mayor valor en el último año. La extinción del contrato deberá ajustarse a los requisitos, modalidades y plazos que determine la reglamentación. A partir de la extinción, el empleador se considerará no asegurado y estará en la situación prevista en el apartado 1 del artículo 28 de esta ley. Sin perjuicio de ello, la aseguradora deberá otorgar prestaciones en especie, con los alcances previstos en el capítulo V de esta ley, por las contingencias ocurridas dentro de los tres (3) meses posteriores a la extinción por falta de pago. La aseguradora podrá repetir del empleador el costo de las prestaciones otorgadas conforme lo dispuesto en el párrafo anterior”. Por otra parte, se sustituye el primer apartado del artículo 46 de la ley 24.557 para establecer los mecanismos de revisión frente a las resoluciones de la Comisión Médica Central. En este sentido, se estipulan los siguientes criterios recursivos: – Una vez agotada la instancia prevista ante las comisiones médicas jurisdiccionales, las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. – El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. – La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino. – Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo, a excepción de los siguientes casos, en los que procederán con efecto devolutivo: a) cuando medie apelación de la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central en el caso previsto en el artículo 6°, apartado 2, punto c) de la ley 24.557, sustituido por el artículo 2° del decreto 1.278/2000; b) cuando medie apelación de la ART ante la Comisión Médica Central en caso de reagravamiento del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional. – El recurso interpuesto por el trabajador atraerá al que eventualmente interponga la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central y la sentencia que se dicte en instancia laboral resultará vinculante para todas las partes. – Los decisorios que dicten las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la ley 20.744 (t. o. 1976) y sus modifi catorias. – Las resoluciones de la respectiva comisión médica jurisdiccional y de la Comisión Médica Central deberán ser notifi cadas a las partes y al empleador. – Para todos los supuestos, resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 26.773. – Todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia serán gratuitas para el trabajador. Respecto de las modifi caciones a la ley 26.773 se sustituye, en primer lugar, el cuarto párrafo del artículo 4° por el siguiente: “las acciones judiciales con fundamento en otros sistemas de responsabilidad sólo podrán iniciarse una vez recibida la notifi cación fehaciente prevista en este artículo y agotada la vía administrativa mediante la resolución de la respectiva comisión médica jurisdiccional o cuando se hubiere vencido el plazo legalmente establecido para su dictado”. Antes la redacción establecía que las acciones judiciales con fundamento en otros sistemas de responsabilidad sólo podrán iniciarse una vez recibida la notifi cación fehaciente prevista en este artículo. En segundo lugar, se incorpora el artículo 17 bis, que determina que sólo las compensaciones adicionales de pago único, incorporadas al artículo 11 de la ley 24.557, y los importes mínimos establecidos en el decreto 1.694/09, se deberán incrementar conforme la variación del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables), desde el 1° de enero de 2010 y hasta la fecha de la primera manifestación invalidante de la contingencia considerando la última variación semestral del RIPTE de conformidad con la metodología prevista en la ley 26.417. En tercer y último lugar, se deroga el artículo 8° y el apartado 6 del artículo 17. Estos preceptos establecían, respectivamente, que “los importes por incapacidad laboral permanente previstos en las normas que integran el régimen de reparación, se ajustarán de manera general semestralmente según la variación del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables), publicado por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a cuyo efecto dictará la resolución pertinente fi jando los nuevos valores y su lapso de vigencia” (artículo 8°); y que “las prestaciones en dinero por incapacidad permanente, previstas en la ley 24.557 y sus modifi catorias, y su actualización mediante el decreto 1.694/09, se ajustarán a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley conforme al índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables), publicado por la Secretaría de Seguridad Social, desde el 1° de enero del año 2010” (apartado 6, artículo 17). 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales Es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos del decreto que la presente medida se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Así entonces, es menester verifi car que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 54/2017 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 8/2017. Asimismo, queda probado que el decreto 54/2017 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 30 de enero de 2017. Tratándose de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la excepcional atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos: 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo”, la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sublite es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos: 323-1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el presidente al dictar el decreto de necesidad y urgencia 54/17, resulta evidente la excepcionalidad que motivó su sanción y que exige tanto la jurisprudencia antes relevada como las normas en juego para su validación; pues no es posible sostener seriamente que un gobierno deba esperar un debate parlamentario para resolver una situación de urgencia que exige organizar, ejecutar y hacer cumplir las funciones para las que fue democráticamente elegido. Al mismo tiempo, un análisis objetivo de las razones invocadas en el decreto bajo estudio nos hace concluir que ellas resultan por demás sufi cientes y atinadas para reconocer su procedencia mediante la emisión de un decreto de necesidad y urgencia. Sumadas a estas circunstancias que requerían una inmediata y urgente solución, hay que añadir las expresadas en los considerandos del propio decreto. Se dice allí que “resulta evidente que esperar los tiempos habituales del trámite legislativo pendiente ante la Honorable Cámara de Diputados de la Nación irrogaría un importante retraso, que difi cultaría actuar en tiempo oportuno y obstaría al cumplimiento efectivo de los objetivos de la presente medida, siendo entonces adecuado recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3, del artículo 99 de la Constitución Nacional, en el marco del uso de las facultades regladas en la ley 26.122”. En razón de lo expuesto se certifi ca que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimiento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y efi caz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese signifi cado, a contrario sensu, un detrimento para el mejor funcionamiento de la administración en los aspectos señalados. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 54/17 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos: 322- 1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1° de la resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113 del reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 54/17 se erige como pronta solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar y afi anzar el régimen de riesgos de seguro del trabajo. 6. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fi nes similares a los perseguidos con el decreto 54/2017, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos, de ese modo, a la práctica legislativa –de carácter constante– de controlar en el Congreso Nacional continuamente los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo nacional que tuvieron por objeto la modifi cación del régimen del sistema de riegos del trabajo o injerencias en su aplicabilidad. Cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto se emitieron otros tantos con el mismo carácter. Así entonces, se han emitido sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 1.278/2000 (28/12/2000), 2.239/2002 (5/11/2002), 681/2006 (30/5/2006), 1.667/2012 (12/9/2012). El primer decreto mencionado realizó varias modifi caciones a la ley 24.557. Los restantes reglamentos tuvieron por objeto el establecimiento de medidas o instrucciones que concernían directamente al sistema de riegos del trabajo. El dictamen favorable de esta comisión respecto de los decretos de necesidad y urgencia citados que dispusieron modifi caciones al régimen de riesgos del trabajo puede verse en el Orden del Día N° 2.466/07 (Diputados) y 354/07 (Senado) para el caso del decreto 1.278/2000. Y para los decretos 681/2006 y 1.667/2012, cabe consignar que fueron declarados válidos por las Cámaras, el 30 de mayo de 2006 y el 21 de noviembre de 2012, respectivamente. De manera tal es posible afi rmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por el Congreso Nacional a lo largo de los últimos años, de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional modifi que el sistema de riesgos del trabajo mediante decretos de necesidad y urgencia. Y que la evaluación de las circunstancias de hecho determinantes de la necesidad y urgencia es privativa de ese poder y, salvo casos excepcionales, corresponde que el Congreso acepte el resultado de esa ponderación realizada por el presidente de la Nación. No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modifi cada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Al respecto también, hay otra cuestión referida a la interpretación de las tres clases de decretos que son regulados por la ley 26.122 y el criterio dinámico que han ido adoptando los integrantes de la Comisión Bicameral en particular y los legisladores en general para aceptar la validez de tales medidas. Ese temperamento ha signifi cado que la comisión interviniente tuviera una postura amplia y fl exible para analizar y dictaminar los decretos traídos a su consideración, desde su puesta en funcionamiento en 2006 hasta la actualidad. Esta amplia pauta interpretativa, consolidada por la comisión durante el transcurso de los años, posibilitó, por ejemplo, que la comisión dictaminara a favor de la validez de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso Nacional se encontrara en período de sesiones ordinarias. Del mismo modo, permitió que la comisión haya adoptado una interpretación válida sobre lo que es entendido como “necesidad y urgencia” en el razonamiento de que tales requisitos son autosufi – cientes si se verifi can en las circunstancias esgrimidas que motivaron al decreto en cuestión. En defi nitiva, desde hace ya largo tiempo se mantienen y fortalecen las mismas prácticas legislativas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional que permiten al primero modifi car o instrumentar el régimen del sistema de riesgos del trabajo, mediante decretos de necesidad y urgencia, tal como ha sucedido en el caso bajo análisis. Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos sufi cientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 7. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 54/2017, siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada haría imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 54, del 20 de enero de 2017. Decreto 54/2017 Pablo G. Tonelli.