Expediente 28-JGM-2016 referido al decreto 73 del Poder Ejecutivo nacional

• 23 febrero, 2016
• Dictámenes

EXPTE 28-JGM-2016

DICTAMEN

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 28-JGM-2016 referido al decreto 73 del Poder Ejecutivo nacional, del 11 de enero de 2016, mediante el cual se dispuso derogar el decreto de necesidad y urgencia 2635, del 30 de noviembre de 2015.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

 

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto 73, del 11 de enero de 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

 

Sala de comisión, 23 de febrero de 2016.

 

 

 

 

INFORME

 

1. Introducción

Por medio del expediente 28-JGM-2016 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de esta comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en el procedimiento contemplado por la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 73, del 11 de enero de 2016, por el cual se dispuso derogar el decreto de necesidad y urgencia 2635, del 30 de noviembre de 2015.

De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

La prerrogativa con la que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando las circunstancias hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes.  Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes.

 

2. Objeto del decreto 73/2016

Tal como resulta de los considerandos del decreto 73/2016, la medida bajo examen tiene su causa inmediata en el previo dictado del decreto de necesidad y urgencia 2635/2015.

Esta última norma —de igual naturaleza que la que está aquí en examen— fue dictada por la anterior titular del Poder Ejecutivo nacional diez días antes de concluir su mandato, a fin de hacer cesar de forma intempestiva e injustificada la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera del «Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales», del 12 de agosto de 1992, ratificado por la ley 24.130, a la totalidad de las jurisdicciones, en la proporción que les corresponda de acuerdo con la distribución y los índices fijados en la ley 23.548.

El motivo de esta decisión, alegado en oportunidad de dictarse la norma, fue el de dar cumplimiento y adecuar el marco legal a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia el 24 de noviembre de 2015, en los autos caratulados «Santa Fe, provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», «San Luis, provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos», «Córdoba, provincia de c/ Estado Nacional y otro s/ medida cautelar», «Santa Fe c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» y «San Luis, provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro de pesos».

No obstante, del análisis de las causas judiciales mencionadas, así como de la parte resolutiva de cada una de las sentencias, resulta que las mandas judiciales invocadas como fundamento tienen un objeto y un alcance muy distinto del que se menciona en el decreto 2635/2015.

Por lo tanto, dicho decreto excede el estricto cumplimiento de las decisiones judiciales, resultando inexistente la causa que le sirve de antecedente.  Así pues, por tratarse de un acto viciado de modo ostensible, se presenta un caso de notoria gravedad institucional que debía ser atendida y subsanada de modo urgente.

Por otro lado, el decreto 2635/2015 dispuso el cese de una ingente masa de impuestos coparticipables, teniendo entonces la virtualidad de poder generar un perjuicio inexorable, grave e inminente desde el punto de vista económico.

Tanto es así que, en virtud del decreto 2635/2015 y de no haber sido derogado de forma urgente por el decreto bajo examen, el financiamiento de la ANSES debería haber sido compensado con un ajuste sobre el gasto primario a cargo del Tesoro Nacional, con el consecuente impacto negativo sobre el déficit fiscal, el crédito público y las políticas presupuestarias.

En dicho contexto, resulta evidente que el decreto 73/2016, al dejar sin efecto un decreto de necesidad y urgencia viciado, procura satisfacer los intereses generales de la sociedad al resolver una cuestión de notoria gravedad institucional de forma urgente.

El decreto 2635/15, por la fecha de su emisión, violaba el principio cardinal de la buena fe que debe ser respetado en todos los actos, públicos y privados, conforme lo tiene reiteradamente resuelto la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El decreto 2635/15 contenía además fundamentos falsos y contradictorios que lo tornaban desde su nacimiento absolutamente irrazonable, motivo por el cual resultó eliminado por el decreto 73/2016.

Por ejemplo, según el decreto 2635/15, ya derogado, en referencia a las medidas dispuestas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, «… del modo en que han sido dictadas, sus implicancias más temprano que tarde, se deben extender al conjunto de todas las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» (considerando 3°).

Tal como lo expresó el decreto 73/16 en base a los propios fundamentos de la Corte Suprema de Justicia en el caso «Formosa» ya citado, «…no resulta cierto el aserto contenido en el tercer considerando del decreto 2635/15, por cuanto lejos de encontrarnos ante una situación en la cual las implicancias del precedente judicial deban extenderse a todas las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» (considerando 18°).

Además de expresiones falsas, el decreto 2635/15 contenía severas contradicciones que contribuyeron a su derogación.

El decreto 2635/15 establecía que la extensión de las medidas dispuestas por la Corte Suprema de Justicia respecto del artículo 76 de la ley 26.078 a las provincias de Córdoba, San Luis y Santa Fe al conjunto de todas las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estaba llamada a «…producir un drástico cambio en el reparto de la coparticipación y una brusca disminución de los ingresos para la seguridad social, afectando incluso los índices de movilidad jubilatoria, la asistencia a las cajas de regímenes no transferidos, condicionando de ese modo a la totalidad del sistema provisional de reparto y a las prestaciones de la seguridad social» (considerandos 2° y 3° y 4°).

La Procuración del Tesoro de la Nación, en igual sentido que la Corte, entiende al «requisito constitucional de la razonabilidad», como al que «comprende la necesaria fundamentación de los actos administrativos» (PTN, Dictámenes, 21-I-10, 272:50; 10-I-08, 264:31) y la proporcionalidad «entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la ley que dio al Administrador las facultades que éste ejerce en el caso, o bien, entre los hechos acreditados y la decisión que en base a ellos se adopta» (PTN, Dictámenes 4-IX-03, 246:581).

Si bien resulta a esta altura indiferente, toda vez que el decreto 2635/15 ya no existe, la historia seguramente indagará sobre la real motivación de ese acto.

Unas pocas semanas antes del dictado del decreto 2635/15, había sido promulgada la ley 27.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2016, circunstancia por la cual debió preverse el impacto que ese decreto produciría en dicha ley, no sólo obstaculizando la gestión del futuro gobierno, sino asimismo vulnerando la institucionalidad del propio Congreso de la Nación que acababa de sancionar la misma.

Expresa Agustín Gordillo que «la decisión será también ilegítima si el funcionario actúa con «desviación de poder», o sea: a) por actuar con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.); b) con un fin administrativo, pero no el querido por la ley: si la ley lo autoriza a adoptar determinada medida (p.ej., el cobro de multas por ciertas infracciones), teniendo en vista una finalidad específica (en el caso, evitar la comisión de nuevas infracciones), será desviado y con ello ilegítimo, el acto que la adopte con una finalidad distinta (p.ej., para tratar de recaudar los mayores fondos posibles para determinadas obras comunales)» («Derecho Administrativo», tomo 1, pág. X-29).

«La desviación de poder siempre fue considerada como límite a la discrecionalidad administrativa, de directa base constitucional y racional (pues si la ley da una atribución determinada a un funcionario, sólo cabe admitir que se la dio para que cumpla con la propia finalidad legal y no con una finalidad distinta, cualquiera sea su naturaleza)» (Agustín Gordillo, «Derecho Administrativo», tomo 1, pág. X-30).

Además de irrazonable y viciado de desvío de poder, el decreto 2635/15 es ab origene nulo de nulidad absoluta e insanable por vulnerar la expresa limitación constitucional del artículo 99, inciso 3°, en cuanto prohíbe dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria, por tratarse su objeto de la distribución intrafederal de recursos de naturaleza impositiva, tal como se expresó en los considerandos del decreto 73/16 (considerando 19°).

La naturaleza tributaria del tema ha sido enfática y reiteradamente señalada por la Corte Suprema en el caso «Formosa» el 9 de diciembre de 2015 (CSJN 4783/2015).

Además y según puntualizó el tribunal en el considerando 5° del mismo pronunciamiento, las provincias de Corrientes, Chubut, Catamarca y Neuquén han desistido de la acción y el derecho en idénticas causas, lo cual torna irrazonable e «irreflexivo» en palabras de ese considerando, extender sin más, la misma solución a otras causas en tres casos aislados.

Allí se expresó, en los considerandos 20° y 26° que «el decreto 2635/15 pretendió modificar en forma inválida una ley de naturaleza tributaria», y que «respecto de la vigencia y constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya resolvió en forma categórica que, cuando ese tipo de normas regulan materias tributarias, ello contraviene el principio de legalidad sean cuales fueren las circunstancias fácticas (Fallos 318:1154)».

El decreto 73/16 recuerda en sus considerandos 21° y 22° que la Corte Suprema indica que el artículo 75 de la Constitución Nacional en su inciso segundo, dispone que son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos creados, por tiempo determinado, por el Estado Nacional; prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectos de instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos; y establece que esa ley tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias («Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de Inconstitucionalidad»).

No debe confundirse el caso de los decretos de necesidad y urgencia 2635/15 y 73/16 con el caso de los decretos de necesidad y urgencia 2010, del 14 de diciembre de 2009 (B.O. del 15 de diciembre de 2009), 296 y 298, del 1° de marzo de 2010 (ambos publicados en el B.O. el mismo día de su dictado).

El decreto 2010/09 pretendió sustituir el artículo 6° de la ley 23.928 de modo tal de permitir que las reservas de «libre disponibilidad» del Banco Central de la República Argentina pudieran aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales y al pago de servicios de la deuda pública del Estado Nacional (artículo 1°); creaba el Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad cuyo objetivo era la cancelación de servicios de la deuda con vencimiento en el año 2010 (artículo 2°); e integraba este último con US$ 6.569.000 (dólares estadounidenses seis mil quinientos sesenta y nueve millones) o su equivalente en otras monedas detraídos de esas reservas (artículo 3°).

El decreto 2010/09 fue impugnado judicialmente por diferentes actores alegando su nulidad absoluta e insanable, logrando en distintas causas judiciales se dispusiera cautelarmente la suspensión de sus efectos.

En virtud de esa circunstancia, la entonces presidenta de la Nación, decidió derogar el decreto 2010/09 a través del decreto 296/10 y, en forma concomitante, emitir ese mismo día el  Decreto 298/10 por el que volvió a insistir con la misma medida objeto del decreto de necesidad y urgencia ya derogado.

El decreto 2010/09 y el decreto 298/10 perseguían el mismo objeto y finalidad, tenían la misma naturaleza y compartían los mismos fundamentos.

Más aún, el decreto 298/10, pese a reconocer que el decreto 2010/09 vio frustrados sus efectos por decisiones judiciales que a la fecha del dictado de ese decreto se mantenían vigentes, volvió a recrear el objeto del decreto 2010/09 sobre la base de las mismas consideraciones formuladas originariamente, al considerar que seguían siendo «absolutamente válidas» (considerando 5°, decreto 298/10).

Al someterse a votación, sobre ciento ochenta y cuatro (184) diputados presentes, ningún diputado votó por la aprobación del decreto 2010/09, y ciento treinta y tres (133) diputados votaron por su rechazo, registrándose además cincuenta (50) abstenciones.

Como se observa, el antecedente de los decretos 2010/09, 296/10 y 298/10 no tiene absolutamente nada que ver con los decretos  2635/15 y 73/16.

Los decretos 2010/09 y 298/10 tenían un mismo objeto, constituyendo la derogación del primero y el dictado del último un ardid malicioso y grosero, mientras los decretos 2635/15 y 73/16 son totalmente opuestos, toda vez que el último fulmina al primero.

En lo que respecta a la cuestión de fondo, la dupla de decretos 2010/09 y 298/10 y decretos 2635/15 y 73/16 son absolutamente diferentes, resultado imposible asimilar las situaciones planteadas en uno y otro caso.

Desde otra perspectiva, el artículo 17 de la ley 26.122 establece que estos decretos «tienen vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2° del Código Civil».

Esa plena vigencia implica que el decreto de necesidad y urgencia que derogó otro en forma expresa, por razones inequívocas de nulidad e inconstitucionalidad absoluta y manifiesta, produjo de pleno derecho la extinción del anterior, el que no puede ahora ser tratado por las cámaras del Congreso por no tener ya existencia jurídica.  Un pronunciamiento al respecto sería entonces igualmente inexistente».

En el supuesto de que el Congreso rechazara el decreto 73/2016, ello, de acuerdo con el artículo 24 de la ley 26.122 no tendría efectos retroactivos ni cambiaría los efectos ya cumplidos que consisten en la derogación del decreto 2635/2015, lo que en consecuencia resulta en cualquier caso definitivo, siendo írrito cualquier pronunciamiento en contrario.

Respecto a la cuestión de fondo, el propio decreto 2635/2015 reconoció que produciría una «brusca disminución de los ingresos para la seguridad social, afectando incluso los índices de movilidad jubilatoria, la asistencia a las cajas de regímenes no transferidos, condicionando de ese modo a la totalidad del sistema provisional de reparto y a las prestaciones de la seguridad social» (considerando 4°), adoptando una solución ficticia que no hace otra cosa que trasladar ese efecto altamente pernicioso a otras áreas cuya atención corresponde al Estado Nacional.

Fue contradictorio e irresponsable reconocer por un lado el daño que el decreto  2635/2015 produciría en la seguridad social, y haber pretendido resolverlo mediante una cobertura con cargo a Rentas Generales del Tesoro, sin atender al brutal impacto que esa transferencia produciría en otras áreas del Estado.

Por lo demás, la emergencia económica declarada por el Congreso está en vigencia y sería contrario a sus preceptos agravar sustancialmente y de inmediato el déficit fiscal llevando necesariamente a incrementar la inflación, afectar los salarios, comprometer la confianza en el país y obstaculizar las futuras inversiones extranjeras creadoras de nuevos empleos.

El argumento del decreto 2635/15 respecto a «evitar pleitos, gastos y la producción de intereses que compensen las demoras» por la eventual interposición de demandas por parte de otras provincias era falaz, toda vez que nada impedía la proliferación de demandas contra el Estado Nacional por parte de eventuales afectados por el impacto y las consecuencias disvaliosas que hubiera producido el desfinanciamiento de la seguridad social o de otras áreas del Estado Nacional.

El decreto 73/15, derogatorio del decreto 2635/15 no implicó dejar de atender los reclamos provinciales sino continuar con las tratativas ya iniciadas con las provincias para acordar una solución particular que se ajuste a las condiciones de cada caso.

El Gobierno Nacional ha comenzado un proceso de diálogo con totalidad de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dar solución a la cuestión de fondo.

Con fecha 17 de febrero de 2016 se reunieron con el titular del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, ministro Rogelio Frigerio, los titulares de las carteras ministeriales de economía, hacienda o finanzas de las provincias de Buenos Aires, Hernán Lacunza; de Jujuy, Carlos Alfonso; de Catamarca, Ricardo Aredes; de Entre Ríos, Hugo Ballay; de Neuquén, Norberto Bruno; de San Luis, Natalia Chacur; de Santiago del Estero, Atilio Chara; de Santa Cruz, Juan Donnini; de La Pampa, Ernesto Franco; de Tucumán, Eduardo Garbich; de San Juan, Roberto Gattoni; de Córdoba, Osvaldo Giordano; de Salta, Sebastián Gomeza; de La Rioja, Ricardo Guerra; de Formosa, Jorge Ibañez; de Mendoza, Martín Kerchner; de Rio Negro, Isaías Kremer; de Tierra del Fuego, Antártida e islas del Atlántico Sur, José Labroca; de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Martín Mura; de Chubut, Pablo Oca; de Chaco, Cristian Ocampo; de Misiones, Adolfo Safrán; de Santa Fe, Gustavo Saglione; y de Corrientes, Enrique Vaztorres.

Participaron también el viceministro de Hacienda, Pedro Lacoste; el secretario de Hacienda, Gustavo Marconato,  el secretario de Interior, Sebastián Garcia de Luca; y el secretario de Relaciones con las Provincias, Alejandro Caldarelli.

La instrucción presidencial es continuar y profundizar el diálogo entre el Estado Nacional y las provincias a fin de alcanzar un acuerdo lo más pronto posible, procurando condiciones adecuadas que contribuyan al desarrollo sustentable de cada una de las jurisdicciones del país, a cuyos efectos resulta imperativo evitar la profundización del déficit fiscal y reducir la inflación; y permitir la promoción y radicación de inversiones que generen empleos genuinos; todo ello con el fin de generar un marco de confianza que permita al país en su conjunto transitar un período de crecimiento equitativo de cara al futuro.

Como se ha señalado precedentemente, el Poder Ejecutivo Nacional ha iniciado rondas de consulta sobre el tema de fondo con todas las Provincias, dando así principio de cumplimiento a lo preceptuado en los considerandos 7° y 8° del pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia in re «Formosa».

Allí se indica, en efecto, que esta cuestión «debe consensuarse en el marco de acuerdos propios del federalismo de concertación», para lo cual es necesario que todos «emprendan el diálogo institucional que desemboque en un nuevo Pacto Fiscal Federal, «sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias».

Ese precedente de la Corte Suprema es de inevitable aplicación al caso; con lo cual, de existir aun el decreto derogado, su manifiesta contradicción al fallo de la Corte Suprema sería insuperable.  No podrían pues las cámaras del Congreso aprobar la validez de ese acto si aún existiera, sin incurrir en una frontal violación de la Constitución tal como la ha interpretado la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

 

3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

a) Requisitos formales

El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación.

El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros.  Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal.

Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias igualmente previstas en la norma constitucional.

En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 73/2016 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 9/2016.

Asimismo, está acreditado que el decreto 73/2016 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 15 de enero de 2016.  Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

 

b) Requisitos sustanciales

Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan «circunstancias excepcionales« que requieran pronto remedio y que sea «imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes«.

De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate.

Vale recordar, que en el célebre caso «Verrocchi» la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que «para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes« (Fallos, 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°).

Más adelante en el tiempo, en la causa «Risolía de Ocampo» la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que «uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos«(Fallos, 323-1934, 2/8/2000).

Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero.

En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia.  Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no.

Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 73/2016, tal como han sido analizados en el punto 3 del presente, resulta evidente que tanto la situación de gravedad como el interés general de la sociedad comprometido motivaron su inmediato dictado bajo un estricto cumplimento de pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia.

 

4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes

Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 256/2015 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria.

Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso «Verrocchi», la procedencia y admisibilidad —en términos constitucionales— de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a «que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes«(Fallos, 322-1726, considerando 9°).

Ahora bien, sabido es que el «trámite normal de las leyes» cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación.

Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto(artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1° de la Resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113 Reglamento de la Cámara de Diputados).

A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84).

En definitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas ya analizadas, ante a la situación de gravedad institucional suscitada por el decreto 2635/2015, y debido al inminente perjuicio económico, financiero y presupuestario que éste podía causar, corresponde afirmar que el decreto 73/2016 se erige como pronta solución legislativa que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de toda la sociedad.

 

5. Situación actual

Antes de concluir nuestro dictamen, debemos referirnos a un hecho nuevo que indudablemente, tiene efectos inmediatos sobre la validez y plena eficacia del decreto 73/2016 que derogó el decreto 2635/15.  Nos referimos al decreto 406/2016, del 24 de febrero de 2016, publicado el día siguiente en el Boletín Oficial, que dictó el presidente de la Nación mediante el cual se creó el «Programa Acuerdo para el Nuevo Federalismo» y estipuló, como órgano de aplicación del mencionado programa, al «Consejo Argentino para el Nuevo Federalismo» integrado por el Poder Ejecutivo nacional, todos los gobernadores, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y tres diputados y tres senadores designados por los presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación.

Como se observa, la trascendencia del decreto 406/2016 radica en que el mismo se constituyó como principio de solución definitiva al conflicto que, en materia de coparticipación, lleva en nuestro país veinte años.

Pero a su vez, y a diferencia del decreto 2635/2015 que buscó extender —como antes explicamos— de manera ilegítima los efectos de una sentencia sin atender debidamente las circunstancias preponderantes de carácter económico que lo tornaron inviable, aquí se promovió avanzar en un nuevo acuerdo con las partes involucradas para eliminar, luego de consensuada una propuesta que será elaborada por el «Consejo Argentino para el Nuevo Federalismo» durante el tercer trimestre del año en curso, la detracción del quince por ciento (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera del «Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales» ratificado por ley 24.130.

En ese sentido, el decreto 406/2016 previó también que la realización del «Acuerdo para el Nuevo Federalismo» se encuentre sujeta a formas, plazos y condiciones (artículo 4) lo que significa una garantía concreta y real para todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires acerca de la vocación que tiene el Poder Ejecutivo nacional de resolver, de una vez y  para siempre, este problema.

Por esa sencilla razón, la vigencia del decreto 73/2016 —que derogó el decreto 2635/2015— es el primer y necesario paso para avanzar en la difícil pero impostergable misión de lograr los acuerdos fiscales necesarios de acuerdo con las pautas y compromisos asumidos en el decreto 406/2016 y bajo las pautas que ordenó la Corte Suprema de Justicia de la Nación el fallo «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s /acción declarativa de inconstitucionalidad» del 24 de noviembre 2015.

 

6. Conclusión

Por los fundamentos expuestos y la situación referida en el punto anterior, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 73/2016, y siendo que la naturaleza de la situación planteada haría imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 73, del 11 de enero de 2016.