Expediente 32-JGM-2015 referido al decreto 394 del Poder Ejecutivo nacional

• 9 marzo, 2016
• Dictámenes

EXPTE 32-JGM-2015

DICTAMEN

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 32-JGM-2015 referido al decreto 394 del Poder Ejecutivo nacional, del 22 de febrero de 2016, mediante el cual se dispuso modificar los incisos a) y b) y el primer párrafo del inciso c) del artículo 23 de la ley de impuesto a las ganancias, y derogar el decreto 1242, del 27 de agosto de 2013.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

 

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto 394, del 22 de febrero 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

 

Sala de comisión,  9 de marzo de 2016.

 

 

 

 

INFORME

 

1. Introducción

Por medio del expediente 32-JGM-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 394/2016, por el cual se dispuso modificar los incisos a) y b) y el primer párrafo del inciso c) del artículo 23 de la ley de impuesto a las ganancias, y derogar el decreto 1242, del 27 de agosto de 2013.

De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto delegado, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de facultades delegadas por el Congreso Nacional, tal como lo consagra el artículo 76 de la Constitución Nacional y lo autoriza expresamente el artículo 4° de la ley 26.731

La habilitación legal —aludida en el párrafo anterior— con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de un decreto delegado, exige que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional, y por el artículo 13 de la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades delegadas por el Congreso de la Nación solamente cuando tal delegación consista en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto delegado debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes.

En el caso particular del decreto 394/2016, el análisis acerca de su procedencia debe efectuarse no sólo desde la perspectiva legal, sino también sobre el objetivo de innegable contenido de justicia social que persigue, toda vez que la modificación realizada significó un gran avance en el cumplimiento de políticas públicas que tienen por finalidad proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, jubilados y pensionados dentro del contexto económico imperante.  No es ocioso recordar que el Poder Ejecutivo nacional ha buscado, a través del decreto 394/2016, beneficiar a quienes se encontraban en situación desfavorable en relación al impuesto a las ganancias y para ello realizó un gran esfuerzo a fin de aumentar el mínimo no imponible de los asalariados, jubilados y pensionados como así también para que quienes desempañan su actividad en forma autónoma.

Por otra parte, el referenciado decreto vino a superar, derogación de por medio,  la situación de absoluta inequidad generada por el decreto 1242/2013, en tanto había excluido, de manera discriminatoria, a ciertos y determinados asalariados, quedando ilegítimamente apartados del impuesto a las ganancias en relación a la aplicación que del mentado gravamen se efectuó a otros trabajadores.

 

2. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

a) Requisitos formales

El artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional establece que al jefe de Gabinete de Ministros le corresponde «refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente».  Del enunciado se extraen dos recaudos formales que deben ser comprobados por la comisión: (a) que el decreto delegado esté refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros, y (b) que el decreto esté sujeto al control de la Comisión Bicameral Permanente.

A estas exigencias constitucionales debemos sumar un tercer recaudo legal que consiste en que «el Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente» (art. 12 de la ley 26.122).

El primer análisis de un decreto delegado a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser, entonces, el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer control, corresponde considerar la existencia, o no, de los recaudos sustanciales.

Por lo tanto y en lo particular cabe tener por cumplidos los tres requisitos formales requeridos para la procedencia del decreto 394/2016, toda vez que: (a) lleva la firma del presidente de la Nación, del ministro de Hacienda y Finanzas Públicas (de conformidad con el artículo 100, párrafo 1°, de la Constitución Nacional) y del jefe de Gabinete de Ministros; (b) fue remitido a la comisión el 24 de febrero de 2016 (cfr. mensaje 115/16) por este último funcionario dentro del plazo estipulado por el artículo 12 de la ley 26.122; y (c) el reglamento delegado se encuentra sujeto al control de validez por parte de la Comisión Bicameral Permanente, la cual debe elevar el dictamen al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

 

 

b) Requisitos sustanciales

El artículo 76 de la Constitución Nacional consigna, como principio general, la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  De modo que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercitar válidamente las atribuciones que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, resulta imprescindible que la delegación esté circunscripta a los límites materiales y temporales exigidos por la Constitución Nacional.

En función de ello y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 26.122, el presente dictamen debe pronunciarse sobre la adecuación del decreto a los siguientes recaudos sustanciales: (a) que el decreto se limite a «materias determinadas de administración o emergencia pública»; (b) que se encuentre dictado dentro del plazo fijado para su ejercicio; y (c) que se mantenga «dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca».

 

b) 1. Adecuación del decreto a materias determinadas de administración o emergencia pública

Para analizar si el reglamento delegado se adecúa a materias determinadas de administración o emergencia pública, es necesario verificar en primer término la existencia expresa de las habilitaciones legales que autorizan la emisión de la medida ejecutiva.

En tal sentido, el decreto bajo estudio expresa en su último considerando que «la presente medida se dicta de conformidad con lo establecido en el artículo 99, inciso 2 de la Constitución Nacional y en el artículo 4° de la ley 26.731«.

La ley referida en el considerando antes transcripto, y que sirvió de causa al dictado del decreto 394/2016, dispone: «Facultase al Poder Ejecutivo nacional a incrementar los montos previstos en el artículo 23 de la ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones, en orden a evitar que la carga tributaria del citado gravamen neutralice los beneficios derivados de la política económica y salarial asumidas«.

Como se observa, la norma consagra un desprendimiento de atribuciones que el Congreso Nacional hizo en favor del Poder Ejecutivo nacional para que éste incremente los montos previstos en el artículo 23 de la ley de impuesto a las ganancias «en orden de evitar que la carga tributaria del gravamen neutralice los beneficios derivados de la política económica y salarial asumidas«.

En virtud de lo expuesto, es evidente que la habilitación dada al Poder Ejecutivo nacional por medio del artículo 4° de la ley 26.731 se encuentra vigente y no está formulada de forma genérica o indeterminada.

Resta ahora considerar si tal delegación responde a materias de administración o emergencia pública.  Para ello será necesario determinar qué se entiende por materias determinadas de administración y emergencia pública, para identificar si el decreto se adecúa a alguna de ellas, o a ambas.

De manera previa al examen sobre el significado de las referenciadas locuciones, resulta necesario realizar una breve aclaración.  Tanto el término «materias de administración» como el de «emergencia pública» son conceptos jurídicos cuya significación no está determinada por la norma fundamental.  En consecuencia, será el operador jurídico constitucionalmente habilitado el que deberá realizar el juicio subjetivo o el proceso intelectivo de tales locuciones, dentro de los márgenes de la razonabilidad y los límites externos de la juridicidad.

Este proceso volitivo no admite una única solución justa y estática, sino que, por el contrario, el juicio intelectivo del operador jurídico se debe ajustara las realidades sociales, políticas y económicas que imperan en el país en un momento histórico determinado, permitiéndose así una variación de lo que es entendido por materias de administración y emergencia pública, conforme el paso del tiempo.

 

 

i) Materias determinadas de administración

La doctrina ha considerado que la delegación legislativa, es procedente respecto de la regulación de actividades que, aun siendo propias del Poder Ejecutivo, deben, sin embargo, regularse por ley formal en tanto afectan derechos individuales o bien corresponden a materias específicamente asignadas por la Constitución al Congreso (Julio R. Comadira, Curso de Derecho Administrativo, ed. Abeledo Perrot, 2013, p. 50).

A su tiempo, se consideró que la Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública.  Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración (Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitución reformada; comentada, interpretada y concordada, ed. Ciudad Argentina, 1994, p. 281).

Asimismo, se expresó que frente al nuevo texto constitucional, el Congreso puede limitar con bases legislativas la potestad reglamentaria autonómica de todas las funciones administrativas del Ejecutivo, sin que existan poderes reservados de este poder que por imperio de la Constitución lo impidan (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, ed. Zavalía, 1996, p. 508).

El legislador, mediante la práctica institucional, ha definido en su momento qué se entiende por materias determinadas de administración, por ejemplo, con la sanción de las leyes 25.148 y 25.414.  De estas normas se pueden extraer ciertos criterios que tuvo en cuenta el Congreso Nacional para definir las materias determinadas de administración.

A este respecto se determinó, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo estaba facultado para modificar la ley de ministerios, según lo estime conveniente; de desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector; de transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica; la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios; o toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país (texto según art. 2° de la ley 25.148 y art. 1° de la ley 25.414).

En definitiva, como se puede apreciar, el Congreso de la Nación, ha consagrado una definición amplísima de lo que se entiende por materias de administración.

De acuerdo con lo expuesto, resulta posible aseverar que la facultad delegada en el Poder Ejecutivo para incrementar los montos previstos en el artículo 23 de la ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones, se ajusta a los criterios expuestos, en tanto se trata de  una potestad corriente y propia del Poder Ejecutivo frente a los dinámicos cambios económicos, y porque atiende a los asuntos comunes y ordinarios del Estado nacional, o en otras palabras, a la marcha normal de la administración.

En este sentido, la Corte Suprema tiene establecido desde antiguo que ejecutar los lineamientos de una «política legislativa» determinada en el texto legal implica «el poder de dictar normas adaptadas a las cambiantes circunstancias, sobre todo en una materia que por hallarse tan sujeta a variaciones como la que se trata, se estimó conveniente dejarla librada al prudente arbitrio del Poder Ejecutivo en vez de someterla a las dilaciones propias del trámite parlamentario…» (CSJ, «Laboratorios Anodia S.A. c/ Nación», Fallos 270-42, sentencia del 13 de febrero de 1968, considerando 9°).

Sin perjuicio de que lo referido es suficiente para tener por cumplido el recaudo bajo análisis, es apropiado recordar la doctrina según la cual la delegación es válida, aun en materias penales, tributarias o, en general, de restricción de derechos constitucionales, siempre que el Congreso defina el núcleo esencial de la regulación legislativa.

Al respecto, se ha manifestado que «si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se realicen ‘solo por ley’, según hemos visto, ¿en qué medida la ley puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de dicha regulación y remitir al resto a la disposición de un reglamento?  La respuesta está dada en que la ley ha de abordar por sí misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un Reglamento no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento organizativo y procedimental… y también, ya respecto a la ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia de la ley…» (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, ed. Cívitas, 1988, pp. 269 y 270).

Desde esta óptica, la facultad por parte del Poder Ejecutivo nacional de incrementar los montos previstos en el artículo 23 de la ley de impuesto a las ganancias, debidamente autorizado y conforme a los parámetros objetivamente determinados en la norma, no altera de modo alguno el núcleo esencial de la regulación legislativa.

Bajo esa misma tesitura, la Corte Suprema ha reconocido expresamente que resulta admisible que «el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa» (CSJ, «Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo», sentencia del 15 de abril de 2014, considerando 10).

 

ii) Emergencia pública

Por otro lado, en cuanto al significado constitucional de «emergencia pública», la jurisprudencia ha señalado que debe responder a una situación de hecho comprobable en la realidad, pues en palabras de la Corte, el alto tribunal «en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente Fallos 136:161 (‘Ercolano’) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos 172-21, ‘Avico’; 243-449, ‘Nadur’; 313-1638, ‘Videla Cuello’; 330-855, ‘Rinaldi’, entre muchos otros)» (CSJ, «Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986», sentencia del 19 de mayo de 2010, considerando 11).

Asimismo, se ha establecido una posible definición en el precedente «Peralta», definiendo la emergencia como «sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad, amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el descalabro económico generalizado, del mismo modo que lo fue ayer la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho» (CSJ, «Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado Nacional», sentencia del 27/12/1990, considerando 35).

Del mismo modo, se expresó que las situaciones de emergencia son aquellas que «derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios» (CSJ, caso «Perón», Fallos 238:123, 1957), o que las perturbaciones económicas autorizan «el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más enérgica que la que admiten períodos de sosiego y normalidad» (CSJ, caso «Martini», Fallos 200-245, 1944).

Desde la óptica legal, mediante la ley 25.414 se facultó al Poder Ejecutivo a crear exenciones, eliminar exenciones excepto aquellas que beneficien los consumos que integran la canasta familiar o las economías regionales, sociedades cooperativas, mutuales, asociaciones y obras sociales sindicales; disminuir tributos y tasas de orden nacional, con el objeto de mejorar la competitividad de los sectores y regiones y atender situaciones económico sociales extremas; crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectúe con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes.

Por otro lado, respecto de las diferentes declaraciones legales de emergencia pública, es dable señalar que la ley 27.200, prorrogó «hasta el 31 de diciembre de 2017 la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 6° de la ley 26.204, prorrogada por sus similares 26.339, 26.456, 26.563, 26.729 y 26.896» (artículo 1°).  La ley 26.204, prorrogó, a su vez, y en lo que aquí interesa, el artículo 1° de la ley 25.561, el cual dispuso con arreglo al artículo 76 de la Constitución Nacional, la declaración de la «emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo nacional las facultades comprendidas en la presente ley… con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1. Proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2. Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; 3. Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2°».

De conformidad con lo manifestado, se puede afirmar que el decreto delegado 394/2016, se adecúa a los parámetros expuestos, pues la declaración de la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria con sus respectivas prórrogas, posibilita el dictado de la presente medida ejecutiva.

Asimismo, la decisión adoptada tiene por objeto resguardar el poder adquisitivo de los asalariados frente al escenario económico adverso, consecuencia del déficit que dejó la administración anterior, y adecuar las políticas económicas a determinados parámetros tributarios con el fin de que su aplicación no deteriore el poder adquisitivo de los trabajadores ni produzca efectos negativos en la demanda de bienes y servicios, tal como surge de la motivación del decreto 394/2016.

Con este fundamento de instrumentación de política económica adoptada por el Poder Ejecutivo para amparar los intereses vitales de la comunidad, el decreto se adecua también a los parámetros distinguidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema.

 

b) 2. Emisión del decreto dentro del plazo comprendido en la ley delegante

El Congreso debe fijar un término para el ejercicio de la delegación delegada y nada impide que éste sea prorrogado (Néstor Pedro Sagüés, Manual de Derecho Constitucional, p. 382).

En este sentido, como quedó dicho más arriba, si la ley 27.200 prorrogó la emergencia hasta el 2017, toda aquella delegación legislativa que se base en la emergencia pública, como es el caso, tiene un plazo de duración hasta tal fecha.  Es decir, el plazo de duración está condicionado hasta tanto perdure la emergencia legalmente declarada.

Merced a lo expuesto, cabe tener por cumplido el recaudo bajo análisis.

 

b) 3. Adecuación del decreto a las bases fijadas por la ley delegante

Las bases de la delegación son aquellas pautas, criterios o directrices, que debe indicar el Congreso en la ley delegante, para que el Poder Ejecutivo se circunscriba materialmente a ellas al momento de dictar un reglamento delegado.  Cuanto más preciso, claro y previsible sea ese marco, más ajustado a la seguridad jurídica estará el decreto.

Este ha sido el criterio de la Corte Suprema al fallar en la causa «Colegio Público de Abogados de Capital Federal».  Se estableció en esa oportunidad que: 1) la delegación sin bases está prohibida; y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate.  Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente (CSJ, «Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN – PEN – ley 25.414 – dto. 1204/01 s/ amparo», sentencia del 4 de noviembre de 2008, considerando 12).

En consecuencia, se puede confirmar que la habilitación legislativa que dio origen al régimen dispuesto en el decreto 394/2016, resulta acorde a los criterios expuestos.  En primer lugar, porque el artículo 4° de la ley 26.731 facultó al Poder Ejecutivo nacional a incrementar el mínimo no imponible en relación al impuesto a las ganancias, y justamente a tal directiva legal se ha ajustado y limitado el presidente de la Nación al dictar el reglamento delegado.  Y en segundo lugar, porque el artículo dispuso de forma clara, precisa y objetiva que esa facultad sólo podrá ser ejercida en orden a evitar que la carga tributaria del citado gravamen neutralice los beneficios derivados de las políticas económicas y salariales asumidas.  El presupuesto fáctico, que fija la finalidad de la delegación legislativa, se encuentra, como es de público y notorio conocimiento, desde hace tiempo comprobado.

De lo expuesto se observa, entonces, que el legislador ha contemplado en la norma con claridad de política legislativa los marcos y límites de la delegación, para que el Poder Ejecutivo no incurra en una «delegación desenfrenada» o en » taludes que le impidan su desborde» (Fallos 237-636).  En base a lo expresado, cabe tener por cumplido el requisito bajo análisis.

 

3. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, la Comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto delegado 394 del Poder Ejecutivo nacional, del 22 de febrero de 2016.